Русская пенсия. Путем радикальных реформ

11.03.2017 г. История пенсионных реформ в 17 главах

“Ъ” проанализировал эволюцию пенсионной системы от царя Алексея Михайловича до президента Владимира Путина и пришел к выводу, что и в Российской Империи, и в СССР, и в новой России пенсия всегда была больше похожа на сословную привилегию.

Рост числа пенсионеров и введение новых льгот для различных категорий граждан, например для учителей, привел к значительному снижению обеспеченности пенсионного фонда финансовыми ресурсами. Поэтому Совет министров СССР последовательно увеличивал тарифы страховых взносов, а незадолго до распада Советского Союза была проведена очередная пенсионная реформа.

В последние 30 лет советской власти росло не только количество пенсионеров и льготников, росли и тарифы, а сама пенсионная система становилась все более запутанной Фото: Анатолий Бочинин / Фотоархив журнала "Огонёк"

В мае 1990 года был принят закон «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», гарантировавший всем нетрудоспособным гражданам СССР право на материальное обеспечение путем предоставления пенсии. Документ выделял два вида пенсий: трудовые (к которым относились пенсии по возрасту или старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет) и социальные.

«Возраст выхода на пенсию не был изменен, однако претерпела изменения система исчисления размера пенсий,— рассказывает экономист Алексей Пудовкин.— Притом что был сохранен принцип минимального и максимального коэффициентов замещения, сам порядок расчета пенсии был изменен».

Основным критерием, определяющим размер пенсии, стал трудовой стаж, а не размер заработка, подчеркивает Пудовкин. Минимальная пенсия по старости составляла 55% заработка, при этом за каждый полный год работы сверх 25 лет у мужчин и 20 лет у женщин пенсия увеличивалась на 1% заработка. Максимальный относительный размер пенсии был зафиксирован на уровне 75% заработка.

Маленькая пенсия была не единственной бедой советских стариков, проблемой была и возможность «отоварить» деньги. Настолько, что покупка колбасы превращалась в праздник Фото: В. Веленгурин/ Фотоархив журнала «Огонек»

По мнению экономиста, поскольку «с ростом стажа происходил и рост зарплаты, что логично, учитывая карьерный рост и приобретение с трудовым стажем дополнительного опыта и навыков, то можно сказать, что пенсионная система образца 1990 года создавала больше стимулов к активному труду, нежели пенсионная система, существовавшая ранее».

К концу существования СССР пенсионная система начала постепенно отходить от уравнительного принципа начисления пенсии. Главным новшеством реформы стало учреждение 15 августа 1990 года Пенсионного фонда СССР. Средства Пенсионного фонда были исключены из госбюджета, а сам он должен был управлять пенсионными средствами.

Важным нововведением стало появление добровольного пенсионного страхования. Работники могли заключать договор добровольного пенсионного страхования и вносить средства в счет накопительной части будущей пенсии. Дополнительные пенсии планировалось выплачивать из страхового фонда Госстраха СССР. Половина этой доплаты формировалась за счет работника, а вторая половина — за счет государственного бюджета.

При этом организации могли возмещать уплаченные работникам взносы по добровольному страхованию. Получается, что пенсионная система, сочетавшая принципы обязательного и добровольного пенсионного страхования, была реализована еще в СССР и досталась новой России со всеми своими достоинствами и недостатками.

В конце 1980-х — начале 1990-х годов пенсионеры в СССР обрели важную роль в семье. Только у них было время выстаивать многочасовые очереди и караулить в магазинах неожиданное появление хоть каких-нибудь товаров Фото: Liu Heung Shing, AP

Оценить все плюсы и минусы новой системы страна не успела. «Плановая экономика в 1991 году откровенно затрещала по швам, скрытая инфляция после распада СССР обернулась гиперинфляционным шоком в 1992-м, пенсии стремительно обесценивались, никакие льготы и полумеры не могли спасти стариков от нищеты,— вспоминает Максим Кваша, экономический редактор журнала “Деньги”, в 90-е — сотрудник Рабочего центра экономических реформ.— Что же касается кардинального обновления пенсионной системы, то даже попытки его обсуждения наталкивались на необходимость решения более срочных задач. Лишь в начале нулевых властям удалось реализовать новую пенсионную реформу, впрочем, половинчатую и тоже обреченную на неудачу».

Пенсионная система 1990 года была, в сущности, неспасаемой. Пенсионный фонд СССР не просуществовал и двух лет. Пенсионный фонд РСФСР (затем — Пенсионный фонд России) был создан 22 декабря 1990 года, а с осени 1991 года отчисления от зарплат работающих начали поступать именно туда.

Эти отчисления в 1991–1993 годах были немалы, поскольку в первые годы предприятия по советской инерции достаточно пунктуально перечисляли взносы в ПФР, инфляция была невелика относительно следующих лет, а зарплаты старательно индексировались. Пенсии были невелики — вернее, они оставались практически советскими и были по соотношению к средним зарплатам такими же в позднем СССР — 30–35%. Но до начала 1994 года уплачивались еще вполне исправно.

В начале 1990-х пенсии рассматривались в качестве источника доходов не только пенсионерами Фото: Коммерсантъ/Фотоархив журнала «Огонёк»/Ильина Лаура, Басалаев Александр

Впрочем, бомба под этот пенсионный порядок была заложена в 1992 году, когда вступил в действие уже российский закон о пенсиях. Его приняли еще 20 ноября 1990 года, он был сугубо популистским и был предназначен единой цели — быть более щедрым, чем аналогичный закон СССР. Поэтому, например, он резко увеличивал численность льготников по пенсии. Число пенсионеров в 1993 году в сравнении с последним советским годом в итоге выросло, видимо, более чем на треть. Точнее сказать невозможно, поскольку никакого индивидуального пенсионного учета ни в СССР, ни в раннем РСФСР не было.

В силу нарастающих проблем предприятий пенсия фактически сменила свою социальную роль. Если в Советском Союзе четыре пятых живущих ниже уровня бедности были именно пенсионерами, то в РСФСР до 1995 года пенсии поддерживались на уровне прожиточного минимума пенсионера. С 1996 года он начал падать и к 1998 году составил 80% прожиточного минимума, а к лету 1998 года — менее 45%.

К тому же с 1994–1995 годов сначала в беднейших регионах, а затем и в относительно развитых стали наблюдаться невыплаты пенсий в срок. По оценкам экономиста Михаила Дмитриева, в 1997 году накопленный долг по невыплаченным пенсиям составлял 17 трлн руб.— это 10% доходов Пенсионного фонда в том году или, грубо, около месяца задержки в графике выплат пенсий.

Хотя очень распространенными невыплаты пенсий не были, напротив, в сравнении с зарплатами пенсии платились гораздо более регулярно. Это делало пенсионера очень важным членом любого домохозяйства. Но альтернативы этим доходам у пенсионеров при высоком уровне безработицы не было, любая задержка пенсии делала ее получателя абсолютно нищим.

Парадоксально, но ни о каком «дефиците денег» речь не шла: в том же 1997 году бюджет Пенсионного фонда России был профицитным. Он собирал денег больше, чем выплачивал.

Задержки, очевидно, были связаны с возможностью отдельных банков заработать проценты на «прокручиваемых» деньгах пенсионеров. Напомним, это был разгар приватизации, и свободные деньги добывались порой очень циничными способами.

Вторая составляющая проблем с пенсиями — кризис неплатежей второй половины 1990-х годов: «временно позаимствованные» средства пенсионеров (скажем, на две недели) делали возможным хорошо заработать на «расшивке» неплатежей.

Третья проблема — распространение неплатежей в Пенсионный фонд. Формальная ставка составляла 29% фонда оплаты труда, в среднем же по экономике в 1997 году платилось не более 19%.

Наконец, в этот же момент Пенсионный фонд стал самым большим по объему занятых в мире — государство во многом сознательно раздувало занятость в ПФР в бедных регионах для снижения безработицы.

Уже правительство Виктора Черномырдина понимало, что ради счастливой старости придется работать дольше Фото: Фотоархив журнала «Огонек»

Впрочем, правительство в разгар этих событий понимало, что на деле проблемы пенсионной системы только начинаются. Сохранять пенсионную систему СССР, в которой создание Пенсионного фонда России ничего в принципе не изменило, как и разрешение открывать с 1992 года частные пенсионные фонды, долгосрочно было невозможно. Со стороны могло показаться, что правительство с 1994 года только и делало, что обсуждало пенсионную реформу.

Первым было предложение, обсуждавшееся правительством Виктора Черномырдина в 1995 году. Его основная идея — пенсионная система остается по сути той же советской, но пенсионный возраст поднимается с 2000 года (65 лет для мужчин, 60 — для женщин).

Самым радикальным была концепция 1997 года — базовая небольшая пенсия выплачивалась, согласно ей, только тем, кто мог показать отсутствие сбережений и доходов. Трудовые пенсии предполагались только и исключительно накопительными.

Концепция 1998 года предполагала то же самое, но к трудовым накопительным пенсиям (в деньгах) добавлялся перераспределительный (в условных деньгах) компонент.

Были и другие варианты, их объединяло только одно — каких-либо возможностей провести все законопроекты через парламент у правительства России не было. Все концепции оставались концепциями. Был шанс на принятие варианта пенсионной реформы осенью 1998 года, однако все карты смешал финансовый кризис и «дефолт». Правительство вместо реформы занялось поиском денег на индексации пенсий в старой системе.

Наконец, в 2001 году распоряжением нового президента Владимира Путина был принят пакет документов «пенсионной системы 2002 года». Фактически она действует по сей день и не изменилась.

Сама по себе идея «системы-2002» была компромиссом на многие годы вперед — она устраивала и не устраивала более или менее всех.

— на первом уровне пенсионной системы есть базовая пенсия, работающая по чисто распределительному принципу: она создается только из средств работающих, точнее из поступлений единого социального налога (ЕСН), платящегося с зарплат. Кроме того, есть государственные пенсии военным, чиновникам и некоторым другим категориям, финансируемые государством вне общей системы;

— на втором уровне — трудовая пенсия из двух компонентов. Первый — та же перераспределительная «страховая пенсия», ее источник — тот же ЕСН. Второй — «накопительная пенсия». Первая часть в принципе не рассчитывалась и не учитывалась в деньгах, вторая учитывалась на «условно-накопительных» счетах. Обе части были, как и ранее, принудительными накоплениями. Проблема лишь в том, что по настоянию Пенсионного фонда с 2002 года переход к «накоплениям» был условным,— фонд был объявлен собственником всех накоплений, а застрахованные в пенсионной системе лица были владельцами не денег, а прав на выплаты из ПФР после наступления пенсионного возраста;

— наконец, на третьем уровне — добровольные сбережения уже в деньгах. Они большого развития не получили;

— четвертый и не менее важный принцип — пенсионный возраст не поднимается. Предполагалось, что при текущей демографической структуре и при наступавшем в 2005 году благоприятном с точки демографии периоде «условные накопления» граждан, пресловутые 6% из полного ЕСН, обеспечат с 2022 года новым пенсионерам примерно 50% будущей пенсии. Другие 50% будут выплачиваться по модифицированной советской системе.

Формула социальной справедливости по реформе Владимира Путина в 2002 году выглядела так: половина пенсии будет примерно равной у всех, другая половина — зависеть от заработка и стажа Фото: Сергей Величкин / ТАСС

Для условий 2001 года, когда принимались законы о реформах, все это выглядело приемлемо и не создавало больших рисков. Случилось то, чего никто не ожидал,— бурный рост российской экономики после 2003 года сопровождался таким же бурным ростом зарплат, и тогда же стали отчетливыми тренды на увеличение продолжительности жизни пенсионеров — и на снижение пенсий по отношению к зарплатам, не компенсируемое постоянными индексациями.

Пенсионный фонд при этом чувствовал себя относительно неплохо, хотя и был дефицитным. Проблемы начались в 2005 году, когда в порядке компенсации за «монетизацию льгот» (в Белом доме достаточно быстро поняли, что проблемы пенсионеров невозможно решать в отрыве от других систем соцобеспечения) была проиндексирована базовая пенсия, изменена схема взаимоотношений между первым и вторым уровнем пенсионной системы, а также резко снижена ставка ЕСН.

Тогда же было решено, что граждане старше 1967 года рождения будут исключены из системы накоплений,— государство решило, что их накопления будут невелики, и взялось платить им пенсию по старым, фактически советским правилам.

Снижение ЕСН в 2005 году исходно предполагалось частично компенсировать повышением подоходного налога с 13% до 17%. Но рост экономики и нефтяных цен позволял не идти на этот шаг — трансферт Пенсионному фонду из федерального бюджета рассматривался как временный шаг.

Но нет ничего более постоянного, чем временное,— размер трансферта в ПФР, следующий за ростом зарплат, постоянно рос. Далее подоспел кризис 2008 года. Его первым последствием для пенсионной системы стала отмена ЕСН и возврат к пенсионным взносам с 2010 года, а с 2011 года было решено повысить и страховые взносы.

Далее рост численности очень пожилых пенсионеров (вполне позитивная история сама по себе) сделал необходимой так называемую валоризацию — повышение стоимости в новой пенсионной системе пенсионных прав в страховой половине второго уровня, полученных за советский стаж. Пенсии реально пожилым выросли с 2010 года — и выросла зависимость Пенсионного фонда от федерального бюджета. План повысить страховые взносы во все три социальных фонда до 34% решили не реализовывать в 2011 году, однако это также увеличило привязанность пенсионного бюджета к федеральному.

В 2013 году было решено осуществить «заморозку» пенсионных накоплений на год, ради того чтобы очередная индексация пенсий не зависела от федерального бюджета. Пример оказался дурным. «Заморозка» продлевалась по самым разным причинам каждый год: то необходимость финансировать Крым, то ЦБ обнаружил проблемы у переданных ему под надзор частных НПФ, то санкции.

В 2015 году «условно-накопительная» система, в которой на счетах в ПФР граждане видели хотя бы условные рубли, была заменена «балльной» системой. В ней будущая пенсия исчислялась в «баллах», во многом зависящих от трудового стажа (в версии реформы 2002 года стаж мало на что влиял).

В процессе к пенсионной системе пытались «добавить» дополнительные «пристройки», например, систему добровольного софинансирования пенсий. Дискутировалась и тема «индивидуального пенсионного капитала», проект которой разрабатывали ЦБ и Минфин, вместо «замороженных» накоплений.

И все это время вопрос о том, что делать в России с пенсионным возрастом, обсуждался постоянно. Вернее даже не было никакого обсуждения. Если премьер-министру Виктору Черномырдину еще в 1995 году было понятно, что повышение пенсионного возраста неизбежно, то странно было бы предполагать, что этого не знало в 2005 году правительство Михаила Фрадкова, а в 2015 году — правительство Дмитрия Медведева.

И практически всякий раз, когда открывалось «окно» для поднятия пенсионного возраста, этому мешали или очередной кризис, или, напротив, на удивление хорошее состояние нефтяной конъюнктуры. В кризис повышать пенсионный возраст считалось недопустимым, а в тучные годы — избыточным.

Наконец, в 2018 году к вопросу, актуальному еще в 1995 году, вернулись. Фактически речь не идет о какой-либо пенсионной реформе — поднятие пенсионного возраста ничего, по сути, не меняет в пенсионной системе 2002 года. Как не поменяли в ней по существу ничего ни баллы, ни «пенсионная заморозка».

Причина поднятия пенсионного возраста, по сути, та же, что проблемы, вызвавшие изменения в пенсионной системе 2005, 2010 и 2014 годов,— это необходимость постоянно повышать пенсии вслед за ростом зарплат. Деньги на это можно брать или из федерального бюджета (в ущерб другим статьям), или из параметров самой пенсионной системы.

По существу, высокая в сравнении с ЕС скорость увеличения пенсионного возраста — это плата за промедление с этой мерой на целых 23 года: при своевременном демонтаже советской пенсионной системы это прошло бы безболезненно.

Разглядеть будущее пенсионной системы также сложно, как и будущее экономики России Фото: Виктор Коротаев / Коммерсантъ

Но вне зависимости от решения осени 2018 года от новых реформ мы не застрахованы. Уже сейчас понятно, что продолжительность жизни пенсионеров в России будет расти и дальше, их численность — увеличиваться, а традиционные источники выплат им пенсий — иссякать.

Придется разбираться и с системой государственных пенсий, и с нынешним уровнем досрочного выхода на пенсию, и с накопительным «третьим уровнем» пенсионной системы, который за 30 лет так и не был создан, и с обеспечением инвалидов, и с решением проблем самых старших пенсионеров, и с десятками других вопросов. Как бы ни хотелось иметь в итоге постоянную модель пенсионной системы, которая устраивает всех на многие десятилетия вперед, вряд ли это возможно.

Кто может сказать, какой будет экономика России в 2035 году? А ведь это довольно скоро.

Русская пенсия. Путем радикальных реформ

Читать по теме:

Оставить комментарий