Привычным общественным стереотипом является восприятие системы государственного управления России 19-го века — как «гнета самодержавия». Император обычно наделяется всеми мыслимыми недостатками, а за счет «устаревшей» структуры государственного управления — без анализа списываются слабый рост промышленного развития страны и все неудачи внешней и внутренней политики России этого периода.

Следует заметить, что все претензии к самодержавию в исторической перспективе — предъявляются не государственными деятелями, а представителями сектора влияния, заведомо снимающими с себя всякую ответственность за происходящее. Однако в 19-м веке — это люди, уже не способные выполнить конкретные формализованные задачи сектора ответственности значительно возросшей технической сложности. Качественное изменение задач сектора ответственности можно выявить на сопоставлении резко изменившейся в последней четверти 18-го века типологии городского жилища: от деревянной избы – до каменного дома-храма, все шире распространявшегося по городам России.

Наиболее расхожее представление о государственной власти периода самодержавия состоит в том, что император, как высшая иерархия сектора ответственности, – лично тормозит отмену крепостничества, а прогрессивные представители дворянства (сектора влияния) пытаются побороть эту негативную тенденцию. Но из рис. 1 отчетливо видно, что сектор влияния существует лишь на основе «дворянских вольностей», позволяющих держать большинство домохозяйств страны в крепостном закабалении. Именно из крепостного права вытекают не только возможности, но и само существование сектора влияния, представители которого, тем не менее, на протяжении всего 19-го столетия якобы последовательно выступают за «гражданские свободы» и конституционное ограничение «гнета самодержавия».

Анализ перестройки высших иерархий сектора влияния позволяет иначе взглянуть на исторические события 19-го века, закончившегося невиданным промышленным подъемом.

На рис. 1 структура государственного аппарата Российской империи представлена весьма схематично, что отражает переходный период государственного управления от коллежской системы к министерской. В результате возникает структура сектора государства, которая впоследствии выдерживает Отечественную войну 1812 г., многочисленные военные конфликты 19-го века, две мировые войны и три революции, гражданскую войну и другие социальные потрясения. Здоровое зерно этой системы существует до сих пор, что позволило России пережить развал СССР и разрушение государственного сектора экономики.

Рассмотрим процесс структурной перестройки государственного управления в первой половине 19-го века.

---

Коллегии, как центральные государственные учреждения, были созданы Петром I, попытавшимся в 1715 году изменить государственное устройство России по шведскому образцу. На русскую службу принимается «камералист-практик» Генрих фон Фик, уроженец Гамбурга, состоявший на службе у голштинского герцога комисcаром в гор. Экернферде (Eckernforde), где «отправлял юстицкие, экономические и полицейские дела». Генрих фон Фик собрал в Швеции необходимые материалы для предстоявшей государственной реформы. Павлу Ивановичу Ягужинскому (1683-1736) генерал-прокурору Сената известному борцу с казнокрадством, находившемуся в тот момент в Копенгагене, и генералу Адаму Адамовичу Вейде в Лифляндии — было поручено «приискать во всякую коллегию по человеку из негораздо высших чинов».

По их рекомендации на службу был принят знаток шведских учреждений, шотландец барон Люберас Анания-Христиан фон Потт, составивший «Очерк устройства коллегий в правильном государственном хозяйстве». Для осуществления реформы Люберас фон Потт приглашает на службу в Россию 148 иностранцев (чехов и немцев) и составляет «до тридцати различных пиес», в том числе регламенты разных коллегий, на основании шведских образцов, «проверенных практикой, приобретенной долголетним прилежанием».

В декабре 1715 года выходит «Генеральный регламент», по которому в России «по примерам других христианских областей Всемилостивейше намерение восприяти изволил… надлежащие государственные коллегии учредить. А именно: иностранных дел, камер-, юстиц-, ревизион-, воинскую, адмиралтейскую, коммерц-, штатс-контор, берг- и мануфактур-коллегии», исходя из той мысли, что «правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее». «Государственным регламентом» утверждается реестр персонала всех коллегий, подчиненных Правительствующему сенату. Однако канцлер, фельдмаршал и адмирал оставались во главе своих канцелярий, преобразованных в Коллегии, подчинявшиеся напрямую императору: иностранных дел, Военную и Адмиралтейскую. Эти коллегии заменили собою старые царские приказы: Поместный, Сыскной и Земской. Многочисленные судные приказы России были объединены в Юстиц-коллегию, подчинявшуюся Правительствующему Сенату.

По опыту проведения реформы в 1718 г. Люберас фон Потт пишет «обстоятельную реляцию о штате государственной экономии в Швеции», присоединив к ней, по собственному почину, «размышление, в какой степени шведские правила должны быть приняты или изменены в России». В 1719 г. Люберас был назначен вице-президентом берг- и мануфактур-коллегий.

Формально проводить государственную реформу должен был Правительственный Сенат, имевший «значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору». Но время с 1715 по 1720 ушло на «сбор подготовительного материала», в 1718 году Петр I был даже вынужден издать указ президентам коллегий являться в Сенат дважды в неделю для составления регламентов, «чтобы лишних слов не было, но в то время ни о чем ином, только о настоящем говорить». Хотя каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии и, кроме Петербурга, имела контору в Москве, по настоящему работоспособными оказались лишь коллегии, не подчиненные непосредственно Сенату: Иностранная, Военная и Адмиралтейская.

Присутствие составляли: президент, назначавшийся самим государем (рис. 60), вице-президент, назначавшийся Сенатом, 4 (иногда 5) советника и 4 (в некоторых коллегиях 5) асессора; впоследствии число советников и асессоров было уменьшено до двух, а по указу от 17 июля 1726 из оставшихся шести членов стали ежегодно заседать только трое, чередуясь друг с другом. Президент, главное лицо в коллегии, был обязан прежде всего наблюдать за немедленным исполнением указов государя и Сената, однако он не имел права предпринимать какие-либо решения без согласия прочих членов, «понеже коллегии устроены для того, дабы каждая с совету и приговору всех своей коллегии делала».

Смысл коллегий состоял в коллегиальности принимаемых решений, а главное – вколлегиальном контроле за расходованием государственных средств.

Коллегиальность принятия решений, привела к размыванию ответственности, прежде всего, в расходовании государственных средств. Поэтому в состав коллегий с контрольно-ревизионными функциями вводятся прокурор и фискал, но указом от 15 мая 1730 года фискалы упраздняются, расходы коллегий вновь списываются узким кругом. Совершенно очевидно, что наиболее «доходные» места в коллегиях распределяются сектором влияния. Коллегиальная система не стала настоящим государственным инструментом выполнения государственных программ.

Сектор влияния без труда находит пути более удобного переструктурирования коллегиальной системы «под себя»: указом от 18 января 1721 года вотчинная контора, находившаяся в ведении юстиц-коллегии, была отделена от последней и преобразована в Вотчинную коллегию, разбиравшую все поместные и вотчинные дела, согласно требованиям сектора влияния, намного лучше организованного на тот период, нежели сектор ответственности.

Дворянство не только является управляющим костяком вооруженных сил страны, его гражданская жизнь намного лучше организована в системы «дворянских собраний». Назначенный «государем императором» генерал-губернатор вынужден заручаться поддержкой губернского «предводителя дворянства», вхожего в любые государственные учреждения, независимо от их иерархического положения (рис. 1). При этом структуры государственного сектора несут государственную ответственность, в том числе и за соблюдение «дворянских свобод».

Правами министров (т.е. единоначалием в принятии важных государственных решений) пользовался ряд государственных деятелей еще в 17-м веке, например, организатор регулярного почтового сообщения России с Западной Европой Афанасий Леонтьевич Ордин-Нащокин (1605-1680), дипломат Артамон Сергеевич Матвеев (1625-1682), крупный политический деятель, полководец и дипломат Василий Васильевич Голицын (1643-1714). Номинально же должность министра появилась лишь при Павле I (1754-1801, российский император в 1796-1801 гг.), который первым попытался оптимизировать процесс государственного управления. В 1797 году из коллежской системы выделяется министерство уделов, занимающееся управлением собственности, непосредственно принадлежащей государству. В 1800 году появляется министр коммерции, на должность которого Павлом I назначается его ближайший сподвижник граф Николай Петрович Румянцев (п.1.5).

Более серьезных преобразований Павлу I совершить не удалось, он погибает в результате дворцового переворота, организованного сектором влияния. Причем, в начале 19-го века «гнет самодержавия» не имеет достаточного веса, чтобы элементарно привлечь к уголовной ответственности людей, совершивших убийство главы сектора ответственности.

Из рис. 1 видно, что высшая иерархия сектора ответственности, император – окружен различными внеструктурными образованьями, на которые напрямую воздействует сектор влияния. Дворцовые перевороты являлись результатом борьбы различных групп секторов влияния за места в ближайшем окружении государя: Верховном тайном совете (1726-1730); Верховном тайном кабинете (1730-1741); Конференции при высочайшем дворе (1756-1762); Императорском совете (18.05-28.06.1762); Совете при высочайшем дворе (1769-1801).

В структуре государственного управления лишь область внешней политики, поддерживаемая тремя коллегиями, подчиненными непосредственно императору, имеет компактную двухуровневую иерархическую систему. Управляющий сигнал здесь не искажается дополнительными элементами структуры, а принимаемые для его выполнения решения – не размываются «коллегиальностью».

Коллежская система не позволяла разделить законодательную и исполнительную ветви государственной власти. Управляющие сигналы высшей иерархии государственного сектора тормозятся слоем универсальной компетенции, поскольку Правительствующий Сенат является одновременно и законодательным и исполнительным органом. При этом сам Сенат зависит от коллегиальных решений, принимаемых в коллегиях. В своих решениях коллегии не связаны глобальными государственными задачами внутренней политики в интересах низших иерархических слоев системы.

Изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, государственного управления и судебного производства привела к концу 18 века к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и к удручающе медленной скорости их разрешения. Поэтому, деятельность Сената к началу 19 века можно охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма. Часть законодательных и исполнительных функций Сената вынуждено брать на себя ближайшее окружение императора, а Сенат все в большей степени специализируется в качестве высшего судебного органа империи.

В сфере высшего государственного управления явно перестало хватать усилий генерал-прокурора Правительствующего Сената и отдельных должностных лиц, приближенных к императору, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством. Личная порядочность, незаурядность и верность государственным интересам отдельных лиц не могли заменить отсутствие специального высшего административного органа. Система высших государственных органов нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.

Накануне реформы структуру государственного управления представляли:

1. Девять коллегий: Коллегия иностранных дел, Военная коллегия, Адмиралтейств коллегия, Камер-коллегия, Медицинская коллегия, Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел;

2. Два учреждения, имевшие статус коллегий — Департамент водяных коммуникаций и Герольдия;

3. Канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами;

4. Около 14-ти коллежских учреждений: Главное почтовое правление (Почтовый департамент), ведомство Государственного казначея (Государственное казначейство), Главная соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении народных школ (Главное училищное правление), Государственный ассигнационный банк, Государственный заемный банк, Государственный вспомогательный банк для дворянства, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Канцелярия рекетмейстерских дел, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, Экспедиция государственных конских заводов, Тайная экспедиция, Военно-походная е.и.в. канцелярия;

5. Десять центральных учреждений придворного управления, подчиненных непосредственно императору: Департамент уделов, Кабинет е.и.в., Капитул российских кавалерских орденов, Придворная канцелярия, Придворная контора, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская и Оружейная палата.

Все эти учреждения в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив. По меткому замечанию советского историка государственных учреждений А.В. Чернова, «учреждения, возникавшие на протяжении всего 18-го века и еще продолжавшие действовать к 1801 году, не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в 19-20 вв.»

Противоречивым был и сам правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность организационного вида этих учреждений (т.е. невозможность их юридической идентификации). «Коллегиальность» принятия решений немедленно привела к полнейшей безответственности органов управления.

Александр I Павлович (1777-1825, российский император в 1801-1825 гг.) в письме В.П. Кочубею (1768-1834) от 10 мая 1796 г. писал: «Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются дурно — порядок, кажется, изгнан отовсюду».

27 сентября 1797 г. Александр I пишет своему воспитателю Фридриху Лагарпу (1754-1838): «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть… Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более… Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот».

Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение императором Александром I — ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802-1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 году. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.

---

Что же явилось для Александра Iглобальной государственной задачей, кроме уже упомянутой безответственности государственных органов управления в целевом расходовании государственных средств? Ответ на этот вопрос содержится в исторических свидетельствах ближайших сподвижников Александра I, входивших в Неофициальный совещательный орган при императоре по разработке и обсуждению реформ в 1801-1803 гг.:

• вице-канцлер, член Коллегии иностранных дел, граф Виктор Павлович Кочубей (1768-1834);

• российский посол в Сардинии, князь Адам Адамович Чарторыйский (Адам Ежи Чарторыжский) (1770-1861);

• воспитатель великих князей Александра и Константина Павловичей в 1783-1794, директор (глава правительства) Гельветической республики (в 1798-1800) Лагарп (Ла Гарп) Фридрих-Цезарь (1754-1838);

• граф Павел Александрович Строганов (1772-1817);

• граф Николай Николаевич Новосильцев (Новосильцов) (1762-1838).

23 апреля 1801 г. граф Павел Александрович Строганов имеет продолжительную беседу с Александром I о необходимости проведения преобразования государственной администрации: «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, притом, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И, во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной». Далее он вспоминает: «Он [Александр I]сказал мне[П.А. Строганову],что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной».

О своей работе в Негласном комитете Павел Александрович Строганов вспоминает: «Касаемо характера самой работы, его величество желал, чтобы мы самым точным образом ознакомились со всеми известными конституциями, чтобы о них справились по книгам, и чтобы, исходя из полученных данных, попытались создать нашу».

Перед началом работы Александр I высказал свое мнение членам Негласного комитета относительно общего направления реформ: «Реформа должна начаться с управления… Перед тем как привести в действие конституцию, необходимо упорядочить свод законов таким образом, чтобы он стал ясным, последовательным и понятным от начала до конца, чтобы, поняв его, каждый хорошо знал свои права и не надеялся на поблажку. Только после этого шага конституция может вступить в действие».

На заседании 10 февраля 1802 г. князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о «форме правления», в которой он обрисовал общую картину состояния государственного управления, представлявшую собой, по его мнению, «величайший беспорядок». В слоях универсальной компетенции (рис. 60) велась постоянная борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом. Положение усугублялось безответственностью высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений уровня коллегиальных решений, и фиктивностью прокурорского надзора.

Можно говорить о сильном французском влиянии в выработки решений этой государственной реформы, поскольку члены Негласного комитета имели при себе «Французский национальный альманах», содержавший описание организационного устройства министерств Франции.

Будущее государственное устройство представлялось членам комитета следующим образом. Административные полномочия (исполнительная ветвь власти) распределяются между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити управления. При министрах образуется Совет (Кабинет министров), состоящий из главных чиновников, который имеет в Государственном Совете только совещательный голос.

Одновременно реформировалась и судебная система государства. С этого момента суд в России делится на гражданский, уголовный и полицию, причем гражданский и уголовный суды имеют две инстанции и кассационный суд.

Поскольку Сенат более всего в этот период [непосредственно после убийства императора Павла I в 1801 г. – прим. автора] находился под прямым воздействием сектора влияния, — этот орган первоначально наделялся множеством почетных, однако заведомо невыполнимых, «верховных» функций. Правительствующий Сенат должен был осуществлять «постоянный контроль над исправностью действий чиновников», изучать ежегодные отчеты всех министров. Кроме того, Сенат должен был разбирать жалобы на маршалов дворянства в губерниях и выступать в роли судьи в отношении различных должностных преступлений высокопоставленных государственных чиновников.

В ходе работы комитета было положено начало высшему административному органу Российской империи — Комитету министров. Возможно, члены Негласного комитета не сознавали, что создают новый высший государственный орган оперативного управления, доказавший впоследствии свою практичность и жизнеспособность на протяжении двух столетий. На заседании 21 апреля 1802 г. речь шла исключительно о преобразовании Непременного Совета, в виде разделения его на два состава — узкий, из одних министров и широкий, включающий министров и остальных членов Непременного Совета.

Император решил, что назначенные им министры должны будут приступить к работе сразу же после опубликования Манифеста. Прежние коллегии войдут в состав министерств, поскольку «нынешние чиновники, зная о своей отставке, будут плохо выполнять свои обязанности и вызовут у его величества еще большее неприятие своими жалобами и т.д.». А «первое время новые министры создадут свои канцелярии на основе старых чиновников, даже если дела пойдут и не особенно блестяще. Однако старые чиновники дадут министрам условное представление об их канцеляриях».

Негласный комитет заранее определил, что необходимо одновременно опубликовать указы о преобразовании Сената и учреждении министерств.Провозглашалось, что каждый министр будет иметь точную инструкцию, которая точно определит объем его полномочий и меру ответственности. Александр I отметил, «что весь манифест сойдет за игру, если бы мы не установили эту ответственность, тогда мы потворствовали бы деспотизму, еще более суровому, нежели ранее».

8 сентября 1802 г. император Александр I подписал важнейшие правовые акты, определившие государственную структуру России: указ Сенату «О правах и обязанностях Сената», манифест «Об учреждении министерств», указ Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами».

Работу Негласного комитета старались контролировать настоящие и бывшие и руководители коллегиями, которые по своему происхождению пользовались безусловным авторитетом в секторе влияния. Они вносили, как правило, незначительные предложения по государственному устройству. В их главную задачу входило отследить, чтобы в новой структуре оставались возможности воздействия сектора влияния на само государственное управление. В этот же период между представителями сектора влияния шла отчаянная борьба за будущие министерские кресла.

Наиболее известны записки Негласному комитету отставного президента Коммерц-коллегии, графа Воронцова Александра Романовича (1741-1805), назначенного в 1802 году министром иностранных дел. Граф Воронцов потребовал уточнить «Положение о представлениях предводителей дворянства к министру внутренних дел по делам вытекающим из их обязанностей», как «слишком отвлеченное и общее». По его предложению в Положение было внесено изменение о том, что предводители дворянства могли быть представлены любому высокопоставленному чиновнику из числа тех, которые «могут оказать влияние на общее благоденствие» или непосредственно имели бы отношение к «предупреждению злоупотреблений в администрации».

В период работы Негласного комитета сектор влияния жестко отслеживал собственные права. С декабря 1802 года по март 1803 года продолжался так называемый «сенатский инцидент», выразившийся в виде протеста против доклада Военной коллегии, запрещавшего увольнение от службы дворян в унтер-офицерском звании, ранее истечения 12-летнего срока службы в этом звании, если они не дослужились до обер-офицерского чина. Александру I пришлось лично объяснять в Сенате, что доклад Военной коллегии не противоречит правам дворянства. Инцидент завершился изданием 21 марта 1803 года Указа «О неприкосновенности прав предоставленных дворянству».

По манифесту от 8 сентября 1802 г. все государственное управление подразделялось на три составные части: юстицию; охранительная часть; и управление (оперативное управление).

Юстиция состояла из судебных мест трех видов:

• гражданские судебные места, состоявшие из 3-х инстанций (уездный суд, губернский суд и суд для 2-3 губерний);

• уголовные судебные места, состоявшие из 2-х инстанций (губернский суд и апелляционный суд для 2-3 губерний);

• полицейские судебные места, состоявшие из судов в каждом уезде и прокуроров при них.

Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов — Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей. Ему же представлялись «на суд» губернские чиновники, по представлению губернского предводителя дворянства. Судебный отдел Сената рассматривал случаи нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом из которых рассматривались дела 5-6 губерний.

Управление первоначально состояло из Синода и восьми министерств: народного просвещения, внутренних дел, финансов, юстиции, военного, морского, иностранных дел и коммерции. Характерно само отнесение Синода к числу министерств. По закону от 25 июля и 17 августа 1810 года «О разделении государственных дел по министерствам» из Министерства внутренних дел были выделены Министерство полиции и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, куда и вошел Синод. В 1819 и 1832 они снова вошли в состав Министерства внутренних дел.

В каждом министерстве, кроме министерства юстиции и иностранных дел, учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных органов при министре.

Основные противоречия при работе Негласного комитета возникли при учреждении Министерства коммерции. Речь при этом шла не только о государственной структуре, но и о сподвижнике императора Павла I — Николае Петровиче Румянцеве (1754-1826), главном директоре Государственного вспомогательного банка для дворянства (1797-1798), главном директоре водяных коммуникаций (1801-1809), назначенном Павлом I министром коммерции накануне своей гибели.

Большинство членов комитета считало, что функции, которыми наделялось Министерство коммерции, намного органичнее выполняло бы Министерство финансов, а назначение Румянцева министром финансов, по словам членов Негласного комитета, было сопряжено с назначением в помощники ему нескольких способных чиновников. На все доводы членов комитета Александр I, ссылаясь на мнение своего воспитателя Лагарпа, упрямо отстаивал кандидатуру незаурядного государственного деятеля, доказавшего преданность государственным интересам еще при Павле I: «неплохо бы и нам завести свое министерство коммерции».

Министерство коммерции, которому были приданы, в основном узкие таможенные функции, просуществовало до 1810 года. Затем оно входит в состав ведущего экономического ведомства страны — Министерства финансов, которое ведало государственными финансами (в т. ч. податями, сборами и другими источниками государственных доходов), их распределением между различными ведомствами, государственным кредитом и денежным обращением, управляло государственными имуществами (до 1838), а также имело в своем ведении торговлю и промышленность (до 1905).

Николай Петрович Румянцев в этой специализации явно проигрывал Алексею Ивановичу Васильеву (1742-1807), Государственному казначею в 1796-1800 и в 1801-1802 годах. В 1808-1814 годах Александр I назначает Н.П. Румянцева министром иностранных дел, а в 1810-1812 годы он является председателем Государственного Совета и Комитета министров.

Важнейшим в системе центральных учреждений Российской Империи (рис. 61) было Министерство внутренних дел. Это министерство заведовало не только местными административно-полицейскими учреждениями, но и продовольственным делом на местах, городским и земским хозяйством (в т. ч. учреждением и проектированием городов, ярмарок, отводом городских земель), здравоохранением, государственной статистикой, почтовым делом и многими другими областями. В ведении МВД находились также благотворительные (богоугодные) заведения.

---

Император Николай I (годы правления 1825–1855) вошел в историю как «жaндарм Европы», сосредоточившийся «на укреплении личной власти и установлении контроля над политической, экономической и культурной жизнью страны, при нем была создана тайная полиция, подавлявшая малейшие проявления свободомыслия». Наряду с этой хрестоматийной нелестной оценкой деятельности Николая I на государственном поприще, он заслужил множество более категоричных определений – «Николай Палкин», «коронованный барабанщик» и т.п. Эти эпитеты в отношении «несимпатичного монарха», по выражению одного из историков, прочно закрепились как в массовом сознании, так и в исторической науке.

Таким же общественным стереотипом является сложившееся мнение о выступлении декабристов: несмотря на то, что вышедшие на Сенатскую площадь заговорщики были «страшно далеки от народа», основная их цель была достаточно прогрессивной – дать конституцию народу России, ограничить власть самодержавия.

Для расследования деятельности тайных обществ Николай I создал Особую следственную комиссию, которую возглавил военный министр Александр Иванович Татищев (1763-1833). Всего под следствием оказалось 579 человек, из которых виновными были признаны 289. Из них лишь 121 человек были преданы специально образованному Верховному уголовному суду, в состав которого вошли члены Государственного совета, Сената, Святейшего Синода и ряд высших гражданских и военных чиновников.

Суд приговорил пятерых декабристов к смертной казни через четвертование, 31-го человека к смертной казни через повешение, остальных – к разным срокам каторги и ссылки. Николай I смягчил приговор, сохранив смертную казнь через повешение только для главных «зачинщиков» – Павла Ивановича Пестеля (1793-1826), Сергея Ивановича Муравьева-Апостола (1795-1826), Михаила Павловича Бестужева-Рюмина (1801-1826), Петра Григо́рьевича Каховского (1797-1826) и Кондратия Федоровича Рылеева (1795-1826).

Наказания другим осужденным были также пересмотрены. Все они, за исключением А.Н.Муравьева, лишались чинов и дворянства: 107 из них отправлены в Сибирь (88 на каторгу, 19 на поселение), 9 разжалованы в солдаты. Еще 40 декабристов были осуждены другими судами. Около 120 человек подверглись внесудебным репрессиям (заточение в крепость, разжалование, перевод в действующую армию на Кавказ, передача под надзор полиции). Дела солдат, участвовавших в восстании, разбирали Особые комиссии: 178 человек прогнали сквозь строй, 23 человек приговорили к другим видам телесных наказаний; из остальных (около 4 тысяч человек) сформировали сводный гвардейский полк и послали на кавказский театр военных действий.

Политический авантюризм заговорщиков более всего характеризует общее отношение самих декабристов к Павлу Ивановичу Пестелю, командиру Вятского пехотного полка, полковнику, происходившему из дворян Красинского уезда Смоленской губернии. Хотя по общей договоренности именно Пестель должен был возглавить «правительство новой России», став «диктатором», — сложно представить, каким разрушительным событиям внутриполитической жизни был бы дан ход, если бы осуществились планы заговорщиков.

То, что декабристы были «страшно далеки от народа», проявляется, прежде всего, на восприятии личности Наполеона. Патриотизм простого народа, его отношение к Наполеону, как к врагу, покусившегося на свободу Отечества, — никоим образом не совпадало с представлениями декабристов. Для них Наполеон был кумиром и примером, его образ вдохновлял заговорщиков. С их точки зрения Наполеон – это выходец из сектора влияния, полностью подчинивший себе верховную власть сектора ответственности.

Сергей Иванович Муравьев-Апостол гордился поразительным внешним сходством с Наполеоном, а Павел Иванович Пестель, старательно подражая Наполеону даже образом своих мыслей, постоянно восхищался Наполеоном вслух: «Вот истинно великий человек! По моему мнению, если иметь под собою деспота, то иметь Наполеона. Как он возвысил фракцию! Сколько создал новых фортун! Он отличал не знатность, а дарования!»

В каждом дворцовом перевороте сектор влияния выдвигал свою кандидатуру на на пост высшей иерархии сектора ответственности. Противоречивая личность Павла Ивановича Пестеля, выдвинутого на пост «диктатора», свидетельствовала лишь о том, что в случае успеха восстания, Россию ожидает гражданская война. Никто не сомневался, что полного честолюбивых планов Пестеля заботит лишь собственное грядущее величие, но не польза России.

Князь Сергей Петрович Трубецкой (1790—1860), после бесед с Пестелем отметивший, что «человек это вредный и что не должно допускать его усилиться, но стараться всевозможно его ослабить», — прикладывал много усилий, чтобы ослабить влияние Пестеля не только в северной столице, но и в его вотчине — Южном обществе.

Хотя все заговорщики имели честолюбивые планы, все накануне выступления пришли к выводу о необходимости физического уничтожения членов царской семьи, — многих отпугивали откровенные заявления о диктатуре, радикализм и политическая аморальность Пестеля в духе своего кумира. «Какова его цель? Сколько я могу судить, личная, своекорыстная. Он хотел произвесть суматоху и, пользуясь ею, завладеть верховною властью в замышляемой сумасбродами республике… Достигнув верховной власти, Пестель… сделался бы жесточайшим деспотом» — напишет известный мемуарист Н. И. Греч.

Кондратию Федоровичу Рылееву хватило одной беседы с Пестелем, чтобы заявить: «Пестель человек опасный для России и для всех видов общества».

Над всем выступлением незримо маячил образ Наполеона, заявлявшего «главное ввязаться в бой, а там посмотрим…», поскольку ни у кого из заговорщиков не было точного представления о политических требованиях и будущем государственном устройстве России.

Наиболее известны два противоречивых документа, в которых декабристами обсуждается государственный строй России после уничтожения династии Романовых: «Конституция» Никиты Михайловича Муравьева (1795-1843) и «Записка о государственном правлении» Павла Ивановича Пестеля. В обоих документах речь идет о расчленении России на несколько равноправных субъектов, связанных общей финансовой системой и «центральным управлением», основанном на расплывчатых представлениях о «федерации республик» (рис. 63). В России возникает две палаты парламента: Дума и Верховное вече, Представляющие собою законодательную ветвь власти. Вся исполнительная власть распределяется по субъектам федераций. Император, полностью подчиненный Верховному вече, выполняет лишь представительские функции, назначая министров четырех оставленных на федеральном уровне министерств.

Судьба России как государства – волнует заговорщиков в последнюю очередь. Хотя в «Конституции» Муравьева провозглашается упразднение крепостного права (с чем категорически не согласны большинство декабристов), пункт 24 «Конституции» гласит: «Земли помещиков остаются за ними. Дома поселян с огородами оных признаются их собственностью со всеми земледельческими орудиями и скотом, им принадлежащими.»

Oбычно «Северному сообществу» приписывают намерение наделить крестьян двумя десятинами земли. На самом деле, речь идет лишь о государственных крестьянах, которые уже имеют этот надел: «Крестьяне экономические и удельные будут называться общими владельцами, равно как и ныне называющиеся вольными хлебопашцами. Поелику земля, на которой они живут, предоставляется им в общественное владение и признается их собственностью. Удельное правление уничтожается.» Т.е. освобожденным государственным крестьянам выделяются земли Романовых, которыми управляет Министерство уделов. Крестьянам, находящимся в крепостной зависимости сектора влияния, никаких земельных наделов, кроме приусадебного огорода, их собственного дома и инвентаря – «Конституцией» не предусмотрено.

Несмотря на декларированный отказ от крепостного права, будущее деление России произведено без учета экономических и политических связей, лишь в зависимости от числа «жителей мужеского пола», т.е. разделение производится, исходя из привычного стереотипного подхода к оценке доходности вотчин по числу крепостных крестьян. Причем, «субъекты федерации» новой «республики» называются «державами».

Таблица 1. Расчленение России на «державы» по Конституции Никиты Муравьева

Жители муж. пола	Державы	Столица
450000 1685000 750000 2125000 2600000 3465000 750000 3500000 2450000 2000000 1425000 490000 250000	I. Ботническая II. Волховская III. Балтийская IV. Западная V. Днепровская VI. Черноморская VII. Кавказская VIII. Украинская IX. Заволжская X. Камская XI. Низовская XII. Обийская XIII. Ленская	Гельсингфорс Г. св. Петра Рига Вильно Смоленск Киев Тифлис Харьков Ярославль Казань Саратов Тобольск Иркутск
	Московская областьДонская область	Москва Черкасск

 

«Державы» становятся отдельными «вотчинами», имеющими в федерации общую валюту, армию и флот. Диктатор (император) осуществляет лишь внешние сношения, не столь важные в первой четверти 19-го века для заговорщиков, занятых политическим и государственным устройством «держав». Департаменты Сената планируется расчленить на все столицы «держав». Вся исполнительная власть, создаваемая сектором ответственности, вливается в обособленное управление «держав». Заговорщики не отдают себе отчета, что именно таким видел будущее устройство России и Наполеон.

Управление в «державах» расписывается заранее весьма подробно. Сложно не заметить, что структура существующих государственных учреждений подтягивается к существующей системе дворянских собраний. Все государственные учреждения делятся на «управы» Правосудия, Благочиния, Духовных Дел, Просвещения, Хозяйства и Казначейства.

Диктатор лишается права использования регулярных войск на территории России. Одновременно в державах создается полиция и «внутренняя стража», представляющие собою внутренние войска.Причём, если в распоряжении шефа Третьего отделенияАлександра Христофоровича Бенкендорфа (1783-1844) находилось 5 тысяч тайных агентов, то лидер Южного общества Павел Пестель собирался, захватив власть, создать тайную полицию из 50 тысяч человек.

Странную мешанину представлений о государственной структуре в записях декабристов выявляют сами названия министерств, которые одновременно именуются «приказами». Наряду с новыми в 19-м веке оборотами «колонисты» и «переселенцы», — «державы» нередко именуются «метрополиями», области — «ямами», департаменты – «повытьями», а среди новых наименований чиновников, наряду со «статсекретарями», упоминаются «блюстители» и «дьяки».

Итак, в самом начале царствования Николая сектор влияния, по традиции выступивший с целью установления контроля над сектором ответственности, – впервые получает жесткий, но вполне корректный отпор. Сектор ответственности выстоял, а незначительные карательные мероприятия неожиданно позволяют сделать неприятные выводы: сектору влияния больше никогда не удастся устраивать дворцовые перевороты и держать под контролем высшие слои иерархии сектора ответственности. Рассуждения о том, что заговорщики «стремились дать народу России конституцию» выглядят неубедительно на фоне серьезной работы, проводимой сектором ответственности в рамках государственной реформы.

Как можно видеть, в этом восстании был и новый элемент сепаратизма, выразившийся в планируемом расчленении России на федерацию практически независимых государств, управляемых дворянской верхушкой. Тем не менее, это выступление, в ходе которого самому Николаю I и его семье угрожала физическая расправа, — «кровавым пятном ложится на все его царствование».

---

Изучение взаимного влияния макроэкономических секторов и опыта Отечественной войны 1812 года позволяют выявить, что власть сектора влияния несет в себе разрушительные, деструктивные тенденции для формирующегося государственного строя России. При этом власть сектора влияния основана исключительно на владении земельными угодьями, где располагается подавляющее число крестьянских домохозяйств, находящихся в крепостной зависимости от сектора влияния. Подобная зависимость является основным тормозом развития не только экономики страны, государственной инфраструктуры, но и препятствует рациональной перестройке структуры государственного управления.

Рассмотрим, насколько последовательны в искоренении крепостной зависимости были сектор влияния и сектор ответственности. Одной из причин свержения императора Павла Iбыло ограничение им в 1797 году барщины тремя днями в неделю. Четыре дня в неделю крестьяне могли посвятить своему хозяйству.

20 февраля 1803 г. Александр I издает указ «О вольных хлебопашцах», полагая, что он постепенно подготовит мирное освобождение крестьян. Но за 20 лет действия этого закона по добровольному соглашению с помещиками на волю вышло 30 тыс. душ крепостных крестьян, т. е. около 0,3% всего крепостного населения империи (по VI реви­зии в 1818 г., его считалось до 10 млн ревизских душ).

Задолго до восстания декабристов, в 1816—1819 гг. совершенно аналогичное освобождение кре­постных крестьян было произведено Александром I в Прибалтийском крае. Уже тогда было выяснено, что условия ре­формы не соответствуют интересам крестьян, ибо вся земля оставалась в собственности помещиков. «Учрежде­ние» для эстляндских крестьян, изданное в 1816 году, гласило, что «эстляндское рыцарство, отрекаясь от всех доселе принадлежащих ему крепостных наследственных прав на крестьян, предоставляет себе токмо право собст­венности на земли».

Однако крестьяне, сделавшись лично свободными, но не получив никаких земельных наделов, попали в пол­ную экономическую зависимость от помещиков и должны были превратиться или в арендаторов помещичьей земли, или в батраков в помещичьих хозяйствах. На таких же условиях были «освобождены» в 1817 г. крестьяне Курляндской губернии, а в 1819 г. — крестьяне в Лифляндской губернии и на о. Эзеле.

На протяжении всего царствования Александра I сектор влияния запаздывает с принятием решений. Лишь к 20-м годам 19-го века многим будущим декабристам приходит мысль о том, насколько «выгодно» освободить крестьянам самим, не дожидаясь государственной реформы или давления снизу. Князь Сергей Петрович Трубецкой считал: «Необходимо объяснить помещикам, что рано или поздно крестьяне будут свободны, что намного полезнее для помещиков самим освободить их, потому что тогда они могут диктовать выгодные для себя условия, что если помещики будут противиться и не согласятся добровольно на освобождение, то крестьяне смогут вырвать у них свободу, и тогда Отчизна может оказаться на краю пропасти».

Накануне восстания декабрист Иван Дмитриевич Якушкин (1793-1857) решает освободить собственных крестьян в соответствие с «Конституцией» Никиты Муравьева, т.е. освободить без земли, чтобы крестьяне были у него арендаторами. Якушкин собирался безвозмездно отдать им их дома с приусадебными участками (формально принадлежащими ему) и арендную плату с земли брать не выше крепостного оброка. При этом жесте благородства он неожиданно встретил ожесточенное сопротивление как со стороны властей, так и со стороны освобождаемых крестьян.

Крестьяне воспротивились «безземельной свободы», заявив Ивану Дмитриевичу: «Мы — ваши, а земля — наша». Но и власти не дали ему разрешения освободить крестьян без земли. Товарищ Министра внутренних дел, писатель и государственный деятель Осип Петрович Козодавлев (1754 — 1819) обосновывал отказ Якушкину следующим образом: «Если допустить способ, вами предлагаемый, то другие могут воспользоваться им, чтобы избавиться от обязанностей относительно своих крестьян».

---

Заим­ствованные в Европе «вольнодумческие и либеральные мысли» катастрофически сказываются на качестве масштабных строительных работ, которые начинаются по всей европейской части России сразу же с изгнанием Наполеона. Под влиянием свободолюбивых устремлений дворянского сектора в обществе складывается убеждение, будто растрата средств на государственных подрядных работах и снабжении строительства государственных объектов – не есть воровство, а проявление «либерализма», «борьба с самодержавием». К примеру, Павел Иванович Пестель, будущий «диктатор» России вступил в дворянский союз, как и многие его современники, опасаясь расследования финансовой нечистоплотности.

Со строительства государственных казарм, канцелярий, домов призрения – этот порочный образ мыслей распространяется и на частную застройку. В России начинают пренебрегать местными условиями и вековым опытом, прежде всего, при закладке фундаментов, поскольку после обратной засыпки невозможно установить, в каком объеме были выполнены скрытые работы. Многочисленные обрушения сооружений, неравномерные осадки фундаментов, вызывавшие сквозные трещины в ограждающих конструкциях, нередко раскалывавших здание до крыши, — встречаются не только в глухой провинции, но в самой столице, на Невском проспекте.

Возникают и анекдотические ситуации, которые получают широкую огласку. Сенатор Сафонов приехал в Пензенскую губернию с ревизией и велел извозчику отвезти его на набережную. Извозчик поинтересовался, на какую набережную отвезти барина. Сенатор удивился: «Разве в Пензе их несколько?», на что извозчик ответил, что, напротив, в городе, где по отчетам губернских властей, набережная строилась уже на протяжении двух лет и на строительство издержано несколько десятков тысяч рублей, — нет ни одной набережной.

Обычно историки обвиняют Николая I в «деспотизме», поскольку обстоятельства вынуждают его учредить III отделение в Собственной Его Величества канцелярии. На самом деле основной задачей III отделения является не подавление свободолюбивых настроений в российском обществе, а контрольно-ревизионные функции. Первым же заданием «царским шпикам» было выявить злостных взяточников среди 58-ми российских губернаторов. Николаю I доложили, что в лихоимстве не замечены лишь двое: киевский губернатор Фундуклей (очень богат и напротив меценатствует) и ковенский губернатор Радищев (сын писателя Александра Николаевича Радищева).

Сенаторские ревизии или «обозрения губерний через посредство сенаторов» — возникли при Петре I с указом 4 апр. 1722 года: «для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтобы во всяких делах была правда, посылать на каждый год из сенатских членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному члену». Ближайшие преемники Петра не следовали этому плану: лишь в конце царствования Екатерины II были случаи назначения сенаторских ревизий для расследования обнаруженных преступлений. Павел I вернулся к мысли о правильных и периодических сенаторских ревизиях. По Закону от 6 октября 1799 года ревизии проводятся каждые три года. Ревизоров избирает Сенат, затем их кандидатура утверждается государем. Ревизии подвергаются:

• течение дел по присутственным местам правосудия;

• действия внутренней полиции;

• коррумпированность чиновничьего аппарата: «поборы, лихоимству только свойственные».

Все губернии для удобнейшего объезда их сенаторами разделены были на 8 районов, а ревизующим сенаторам дано было особое наставление. В 1805 году для сенаторов, назначаемых для осмотра губерний, была составлена новая подробная инструкция. Ревизии сенаторов подлежали как общие губернские установления (административные и судебные), так и места уездные, «равномерно все места и части, вверенные управлению министров по губерниям», т. е. ведомства специальные (лесное, таможенное и т. п.). В 1817 году Сенат по высочайшему повелению избирает сенаторов для ревизии губерний на основании закона 1799 года. Вместе с тем общему собранию Сената поручено было пересмотреть по ходу ревизий инструкцию 1805 года. Результатом этого пересмотра явилась высочайше утвержденная 17 марта 1819 года инструкция.

По отчетам проведенных ревизий Государственный Совет приходит к выводу, что сенаторские ревизии становятся неэффективными, необходимо срочное разделение контрольно-ревизионных функций между Сенатом и специальными учреждениями, с жесткой специализацией. В 1820 году особая инструкция сенаторам дополняется и перерабатывается. С этого момента сенаторы посылаются в губернии специально для взыскания недоимок. Законом от 15 июня 1832 года «О мерах ко взысканию податных недоимок» за сенаторскими ревизиями окончательно закрепляется лишь проверка начислений и выявление накопленных недоимок в губерниях.

---

Поскольку высшей иерархией созданной двухуровневой системы государственного управления является император, возникает закономерный интерес к личности Николая I, вступление на престол которого ознаменовалось мятежом сектора влияния явно из расчета, что новый император дрогнет перед натиском гвардейских полков.

Традиционно считается, что вступление Николая на престол стало случайностью. Многие представляют себе его воспитание на манер недоросля Фонвизина. Известный русский историк Василий Осипович Ключевский (1841-1911) пишет о нем: «Он воспитан был кое-как, совсем не по программе Руссо. Третий брат готовил себя к очень скромной военной карьере; его не посвящали в вопросы высшей политики, не давали ему участия в серьезных государственных делах. До 18 лет он даже вовсе не имел определенных служебных занятий; только в этом году его назначили директором инженерного корпуса и дали ему в команду одну гвардейскую бригаду, следовательно, два полка.»

И далее: «Вступление Николая I на престол, как мы знаем, было чистою случайностью. Но, не имея серьезных занятий, великий князь каждое утро проводил по нескольку часов во дворцовых передних, теряясь в толпе ждавших аудиенции или доклада. При нем, как при третьем брате, не стеснялись, — великий князь мог наблюдать людей в том виде, в котором они держались в передней, то есть в удобнейшем для их наблюдения виде. Он здесь узнал отношения, лица, интриги, порядки… Эти мелкие знания очень понадобились ему на престоле… Вот почему он мог заглянуть на существующий порядок с другой стороны, с какой редко удается взглянуть на него монарху. Александр смотрел на Россию сверху, со своей философской политической высоты, а, как мы знаем, на известной высоте реальные очертания или неправильности жизни исчезают. Николай имел возможность взглянуть на существующее снизу, оттуда, откуда смотрят на сложный механизм рабочие, не руководствуясь идеями, не строя планов». Из сказанного можно сделать вывод, что уже в 18 лет Николай I командует двумя полками. Другие историки отмечают, что к моменту верховной власти Николай I является «генерал-инспектором инже­нерной части войск и все время и силы посвящал улучшению саперного дела в русской армии».

То есть, Николай I до своего «случайного» вступления на престол — не только выполнял контрольно-ревизионные функции сухопутной части войск русской армии, но и занимался ее инженерным обеспечением. Многими историками и мемуаристами отмечается, что будущий император откровенно не любил филологические науки, прежде всего философию. По этой причине он, в дополнение к прочим, заслужил наименование «тупой салдофон». Но по утверждениям современников, знавших Николая I лично, он отлично разбирался в «инженерных науках», легко усваивая «математические премудрости».

В лице Николая I мы впервые сталкиваемся с императором-инженером, становление которого во многом состоялось, благодаря «французскому десанту» военных инженеров.

В структуре государственного аппарата России (рис. 1) не указано Министерство уделов, ведавшее огромной государственной собственностью, которой император управлял обособленно от общегосударственных задач. В сущности, это было огромное государство в еще более обширном государстве. Следует сказать, что уделы давали основные средства на построение государственной инфраструктуры в России.

В 1826 году Николай I оптимизирует структуру управления уделами, образуя Министерства императорского двора, а в 1837 году дополнительно — Министерство государственных имуществ. Министерство императорского двора включало департамент уделов, при росте государственной собственности выделившееся в отдельное Министерство уделов под конец царствования Николая I в 1852-56 годах.

Министерству императорского двора были подведомственны Эрмитаж, Академия художеств, Русский музей, Дирекция императорских театров, Археологическая комиссия и ряд специальных управлений дворцовыми городами (Царское Село, Гатчина и т. д.). Министр двора был поставлен вне контроля Сената и других высших органов власти, подчиняясь исключительно царю.

В него входили: Кабинет Его Императорского Величества (созданный в 1704), в ведении которого находилось личное имущество императора, земли, горные заводы и фабрики; Придворная Его Императорского Величества контора (созданная в 1786), ведавшая содержанием дворцов, парков, Эрмитажа и т. п., а до 1854 также устройством придворных церемоний и придворным штатом; Гофинтендантская контора (1797—1851), наблюдавшая за Зимним дворцом, Мраморным, Петергофским, Царскосельским и другими дворцами и Михайловским замком; Придворная конюшенная канцелярия (с 1889 Придворная конюшенная часть); Егермейстерская контора (с 1882 Императорская охота). Вошедший в состав министерства Департамент уделов — управлял удельными, т. е. принадлежавшими членам Императорской семьи имениями и великокняжескими контор, ведавшими имуществом членов Императорской фамилии, всеми придворными учреждениями.

При образовании Министерства государственных имуществ ему было передано управление государственными имуществами (землями, оброчными статьями, лесами) и казенными крестьянами, до 1837 года сосредоточенное в ведении Министерства финансов, что существенно осложняло его работу.

Министерство государственных имуществ ведало управлением государственными крестьянами и незаселенными казенными землями, управлением казенными лесами и надзором за частными лесами. С момента своего создания министерство последовательно занималось поощрением развития сельского хозяйства. В 1848-56 годах (а затем в 1874-81 годах) в ведение Министерства государственных имуществ было передано государственное коннозаводство, в 1881 году — заведование государственным коннозаводством было выделено в самостоятельное Главное управление.

В 1866 году департаменты, ведавшие государственными крестьянами, были упразднены, взамен образован Временный отдел по поземельному устройству государственных крестьян (1866-1883 гг.). В 1894 году министерство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ с Департаментами земледелия, Лесным и Горным (до 1905 г.); Департаментом государственных земельных имуществ, Отделом земельных улучшений, Отделом сельской экономии и сельскохозяйственной статистики, а также Сельскохозяйственным советом и Гидрологическим комитетом (с 1903 г.). В 1905 году оно было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия, осуществлявшее аграрную политику и сохранившее в основном прежнюю структуру; при нем функционировало также Переселенческое управление (в 1896-1906 годах входившее в состав Министерства внутренних дел), а в 1914 году был образован Отдел сельского строительства.

Основная сложность развития государственной структуры при Николае I состояла в том, что при замене системы оперативного управления с коллежской на министерскую – прежним императором не были упразднены отжившие структуры коллегий, которые вошли в состав новых министерств. В ходе реформы не был уволен ни один чиновник, министерства и ведомства постепенно пополнялись новыми грамотными людьми.

Имея собственную государственную структуру, сектор ответственности имел прочную основу для развития. Причем, средства уделов расходовались не только на общегосударственные нужды и обеспечение членов царской семьи. Из-за вольнодумческих устремлений владельцев постоянно разорялись огромные дворянские имения сектора влияния. При Министерстве финансов с 1810 года постоянно работала Государственная комиссия погашения долгов и Государственный дворянский земельный банк. Дворяне могли не продавать с молотка свое имение, а заложить его в Государственный дворянский земельный банк, который через Государственную комиссию погашения долгов ставил на управление имением своего управляющего. Эти меры сектор ответственности предпринимает, чтобы облегчить бремя неразумного управления владельцев имений и усадеб для крестьянских домохозяйств.

В 1827 г. одна обладательница 28 душ заложила почти всю землю из-под своих крестьян, так что у крестьян осталось на всех лишь 10 десятин земли. Рассмотрев этот случай, Николай I в том же году подписывает закон, по которому выставленные на продажу дворянские имения, где за крестьянами остается меньше 4 1/2 десятины земли на душу, — берутся в казенное управление, либо крепостным крестьянам предоставляется право «перечисляться в свободные городские состояния». Законом от 1841 г. было запрещено продавать крестьян в розницу. Законом от 1843 г. безземельным дворянам было запрещено приобретать крестьян и продавать крестьян без земли. С 1847 г. министру государственных имуществ было дано указание приобретать на счет казны население продаваемых дворянских имений.

Закон от 8 октября 1847 года, предоставлявший крестьянам имений, продававшихся с публичного торга, выкупаться с землей, мог бы навсегда положить конец крепостной зависимости: две трети дворянских имений состояли в неоплатных долгах перед казенными учреждениями. Сумма этих долгов составляла около миллиарда. Освобождение крестьян могло выглядеть «чисто финансовой операцией» с назначением срока уплаты долгов и последующей конфискацией имений, как они конфисковались частными банками. Однако Николай I не желал прибегать «к такой политической стратегеме, пользуясь затруднительным положением дворянства.»

---

Сектор влияния никогда не смог простить Николаю I своего поражения, приписывая «гнету самодержавия» как собственные недостатки, так и собственные «затруднительные положения». Но даже в самых нелицеприятных оценках современников отмечается его личная скромность, трудоспособность и преданность делу. В середине его царствования он заслужил еще одно наименование — «Дон Кихот самодержавия»: «Николай I — Дон Кихот самодержавия, Дон Кихот страшный и зловредный, потому что обладал всемогуществом», «глубоко искренний в своих убеждениях, часто героический и великий в своей преданности тому делу, в котором он видел миссию, возложенную на него провидением».   Ключевский В.О. более объективен в оценке царствования Николая I: «Царствование Николая обыкновенно считают реакцией, направленной не только против стремлений, которые были заявлены людьми 14 декабря, но и против всего предшествовавшего царствования. Такое суждение едва ли вполне справедливо… царствование Николая явилось прямым логическим продолжением второй половины предшествовавшего царствования. Такая более скромная задача царствования Николая I объясняется отчасти личными свойствами нового императора.»

Личные свойства Николая I красноречивее всего выявляет история постановки на русской сцене пьесы Николая Васильевича Гоголя (1809- 1852) «Ревизор». Для начала приведем несколько цитат из книги «Николай Гоголь» Владимира Владимировича Набокова (1899-1977).

«Наивные души неизбежно должны увидеть в пьесе яростную социальную сатиру, нацеленную на идиллическую систему государственной коррупции в России, и поэтому удивительно, что автор или кто-то еще надеялся выйти с этой пьесой на сцену. Цензурный комитет, как и все подобные организации, был сборищем трусливых олухов или чванливых ослов, и уже то, что писатель осмелился изобразить государственных чиновников не как идеал сверхчеловеческих добродетелей, было само по себе преступлением, от которого по спинам жирных цензоров бежали мурашки. А то обстоятельство, что «Ревизор» — самаявеликая пьеса, написанная в России (и до сих пор не превзойденная), никак не доходило до их сознания.»

«Верховный цензор, Тот, кто стоял надо всеми, Чья Божественная Особа была так вознесена, что имя ее едва решался вымолвить грубый человеческий язык, сам Сиятельный, единовластный Царь в приступе какого-то совсем неожиданного благодушия приказал разрешить пьесу и поставить.»

 «…сатирический пафос (если мы хоть на минуту допустим такое ложное толкование «Ревизора») едва ли мог увлечь чванную, лишенную чувства юмора натуру царя. Если ему приписать хоть на йоту ума — по крайней мере, ума политического, — то нельзя же предположить, будто его настолько обуревало желание покрепче встряхнуть своих подданных, что он не углядел опасности того, как простой люд отнесется к императорской забаве. Действительно, говорят, будто он заявил после первого представления: «Все получили по заслугам, и я больше всех». И если это не вымысел (что сомнительно), царю была понятна логическая связь между обличением продажности в условиях определенной государственной системы и обличением самой этой системы. Остается только предположить, что разрешение поставить пьесу вызвано внезапным капризом царя…»

Отметим, что свою деятельность на благо государства Николай I начал именно в роли ревизора. А общее недовольство вызвал разделением ревизорских функций, переведя ревизию чиновничьей коррупции на постоянную профессиональную основу. Более глубокими исследователями этого времени отмечается, что «Николай Павлович особенно глубоко чувствовал значение гоголевской сатиры».  «Своими внезапными налетами в столице он производил точно такое потрясение, что и мнимый ревизор Хлестаков. По крайней мере, события, которые описываются в пьесе, так же, как и персонажи, были лично ему знакомы. Таким образом, участие государя в деятельности драматической цензуры понятно.»

Персонажи пьесы для него – это именно та «старая гвардия» коллежских чиновников, мешавших становлению новой структуры государственного управления.

Представления в Императорских театрах пьесы Н. В. Гоголя также принято трактовать «в духе критики самодержавия»: «Царь не понял ее сатирического смысла, решив, что в пьесе рассматривается анекдотическое происшествие в одном из уездных городов, что здесь речь идет об отдельных злоупотреблениях чиновников, которых неизбежно постигает рука правосудия; в этом смысле и была понята фигура жандарма, извещающего о прибытии настоящего ревизора».

Особенно странно объясняется сценический успех комедии: «На премьере присутствовало высшее общество во главе с царем. Но Гоголь, не дождавшись конца спектакля, уехал из театра. Кроме Сосницкого, игравшего городничего, остальные актеры не удовлетворили его. Гоголь, создавший сатирическую комедию, увидел, что представление сворачивает на тропу водевиля, что спектакль распадается на разрозненные сцены, что Хлестаков изображается как шаблонный комический персонаж». «Итак, постановки „Ревизора“ и в Петербурге и в Москве в целом нельзя назвать удачными».

Вряд ли Николай Васильевич Гоголь посмел бы уехать из Императорского театра, где ставилась его пьеса, если на представлении присутствовал сам «Дон Кихот самодержавия». Современник Гоголя, цензор А. В. Никитенко, писал в своем дневнике о премьере пьесы: «Комедия Гоголя „Ревизор“ наделала много шуму. Ее беспрестанно дают почти через день. Государь был на первом представлении, хлопал и смеялся. Я попал на третье представление. Была государыня с наследником и великими княжнами. Их эта комедия тоже много тешила. Государь даже велел министрам ехать смотреть „Ревизора“. Впереди меня в креслах сидели князь А. И. Чернышев и граф Е. Ф. Канкрин. Первый выражал свое полное удовольствие, второй только сказал: „Стоило ли ехать смотреть эту глупую фарсу“. Многие полагают, что правительство напрасно одобряет эту пьесу, в которой оно так жестоко порицается».

Настолько различное восприятие казалось бы однозначного факта постановки пьесы выявляет всю сложность внутренней обстановки в стране, в которой проводилась кропотливая работа по созданию структуры управления, которая в основных чертах остается неизменной до сих пор. Интересно, что в этот момент в России решительно всем хотелось видеть в пьесе, где были выведены всем узнаваемые типы, — лишь «порицание правительства».