С момента принятия в 1957 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР совместного Постановления «О развитии жилищного строительства в СССР», началась официальная часть выполнения жилищной программы. Однако, чтобы получить настолько убедительные результаты уже к концу 1960 г. по производству совершенно нового типа зданий вне традиционной технической типологии – необходимо было проделать огромнуюпредварительную работу, которая была выполнена только потому, что КПСС после смерти Сталина уже не осуществляла «руководящую и направляющую роль всего общества».

Решение о посемейном заселении квартир в строящихся жилых домах взаменкоммунального заселения было принято КПСС, спустя 7 лет после того, как в этом направлении были предприняты все необходимые усилия Советом Министров СССР.

Совмин, жестко следуя глобальной государственной задаче, лавирует между Госпланом и ЦК КПСС. Совместно с Госпланом СССР Совмин добивается от ЦК КПСС отступления от главного постулата «победившей на практике теории марксизма-ленинизма» – частной собственности. Кооператоры получают урезанные права частного владения – не деревянного домика, а капитального жилья, над созданием которого трудится 70 отраслей промышленности и лучшие проектные силы страны.

Затем уже совместно с ЦК КПСС Совмин выступает против Госплана, пытающегося не допустить резкого удорожания строительства, связанного с повышением этажности серийного жилья. В совместном постановлении ЦК КПСС и Совмина вносится замечание, чтопри массовой реконструкции жилья первых серий – необходима установка лифтового оборудования и в 5-ти этажных жилых домах.

Анализ работы государственного аппарата управления этого периода выявляет глубокие противоречия в самой структуре, вызванные необходимостью следовать на словах теории, которая на практике дает лишь полную гуманитарную катастрофу. Это вноситсильный шум в рациональное управление сложным государственным механизмом, снижает его эффективность.

Огромные средства отвлекаются на распахивание целины и заселение степей Казахстана, неразумными масштабами посевов кукурузы наносится ущерб севообороту традиционных зерновых и технических культур. СССР впервые в истории начинает импортировать зерно, технические культуры, с которыми в страну завозятся колорадский жук и другие вредители сельского хозяйства, не имеющие на территории СССР механизма естественного регулирования воспроизводства.

Назревает сильный конфликт между «руководящей и направляющей ролью КПСС» и принципами эффективного государственного управления – в формировании единого нормативного пространства. «Гениальные теоретические прозрения» руководства КПСС вступают в противоречие с научными данными.

Уже к 1959 г. стали выявляться крупные недостатки в территориальной системе управленияв виде совнархозов, навязанной стране вместе с целиной и кукурузой. К 1957 году, когда Н.С. Хрущев решил разрушить недоступную для него высшую иерархию государственного управления и спустить ее на региональный уровень, — Совмин СССР был наиболее сильной автономной системой, которую, безусловно, поддерживают все министерства, не желающие разделить участь 25-ти министерств, уничтоженных Хрущевым в ходе «аппаратной перестройки».

Начинается внутреннее противостояние технической элиты и партийного аппарата. Оно не столь заметно, как «хрущевская оттепель» начала 60-х годов, выразившаяся в небывалой активности «лириков». Но несложно заметить, что большинство концертов, публичных акций этого периода проходит при неизменном участии и прямой поддержке «физиков».

Техническая элита намного глубже понимает истоки внутреннего антагонизма между реальными целями партийной верхушки и декларируемыми ею «теоретическими» целями, намеренно выбирая лишь то, что действительно соответствует интересам общества и государственного престижа.

В этот период «острого противостояния двух мировых систем – социализма и капитализма» в среде научно-технических работников гуляет острота: «Нет ни социализма, ни капитализма, есть только Уголовный Кодекс РСФСР».

Успешная работа в области индустриализации строительной отрасли Совмина и его Государственного комитета по строительству –  Госстроя СССР не была отмечена ЦК КПСС, поскольку все успехи, достигнутые в области жилищного строительства, партия приписывает собственной «руководящей роли». С партийных трибун перечисляется, что «партия дала всему обществу».

Но специалистами других отраслей делаются правильные выводы о рациональной системе отраслевого управления. С момента, когда за три года резко снимается пик жилищной проблемы, все министерства требуют немедленного создания Государственных комитетов по отраслям промышленности, руководствующихся в действияхобъективными критериями эффективности производства, а не постулатами «доказанной на практике теории марксизма-ленинизма».

Сектор ответственности начинает подминать под себя и использовать систему совнархозов. Этому не может противостоять региональная партийная верхушка, окончательно запутавшаяся в надуманной системе «индустриальных» и «неиндустриальных» обкомов партии. Давление на совнархозы ведется в системе формализованных управляющих сигналов под лозунгом – «СНХ должны, прежде всего, обеспечить единство технической политики, комплексно решать научно-технические проблемы развития отраслей».

Разумеется, совнархозы имеют иную мотивацию создания и деятельности, но не в состоянии противопоставить аргументы жесткому требованию немедленно повысить эффективность собственной работы. Поэтому они начинают переструктурироваться «светской» властью в рамках созданных партией автономных систем союзных республик – в видетерриториальных экономических комплексов под старым названием.

Первым выделяются СНХ в РСФСР, УССР и Казахской ССР (1960), в 1962 г. возникаетнадпартийная организация СНХ СССР при Совмине, заканчивается республиканское укрупнение всех совнархозов союзных республик. В 1963-1965 гг. образуется ВСНХ СССР, что означает окончательное поглощение совнархозов министерствами.

Однако, как отмечалось в Отчётном докладе ЦК 23-му съезду КПСС (март 1966),

«эти организационные мероприятия не ликвидировали все противоречия между основной тенденцией отраслевого развития современной промышленности и системой ее территориального управления». В Отчетном докладе не указывалась конкретно «основная тенденция отраслевого развития современной промышленности», которая заключалась в четкой централизации, сокращении управленческих звеньев, в первую очередь, устранения «руководящей и направляющей роли КПСС».

Но даже в Отчетном докладе съезду нельзя было не отметить, что с созданием совнархозов

«в работе промышленности стали наблюдаться такие отрицательные явления, как замедление темпов роста промышленности и производительности труда, снижение эффективности использования производственных фондов и капитальных вложений. Территориальная система управления промышленностью привела к тому, что руководство отраслями промышленности оказалось раздробленным по многочисленным экономическим районам; нарушалось единство технической политики, научно-исследовательские организации оказались оторванными от производства, что тормозило разработку и внедрение новой техники» (XXIII съезд КПСС. Стенографический отчёт, 1966, с. 54).

В секторе домохозяйств «хрущевская оттепель» сказывается не «бульдозерными выставками» и бардовской песней, а развитием потребительских союзов и потребительской кооперации. Толчок к росту кооперации дан организацией ЖСК. Общество начинает медленно возвращаться к мысли о необходимости возвращения к частной собственности, что окончательно сводит на нет «победу на практике» марксистско-ленинской теории. Даже в городах этого периода большинство домохозяйств, проживающих в «частном секторе», т.е. в деревянных домах – содержит крупный рогатый скот.

С середины 50-х годов колхозные рынки страны оживляются, хотя периодически предпринимается ряд мер, чтобы не допустить на них «частников», занимающихся «нетрудовой деятельностью». Но положение со снабжением населения продуктами сельского хозяйства и легкой промышленности таково, что без продукции неофициальногопредпринимательского сектора страна обойтись не может. Большинство торгующих на рынке имеет «липовые» справки от колхозов.

Совмин СССР под давлением аппаратов Советов министров союзных республик действительно приступает к разработке мер, снимающих с государства часть бремени обеспечения населения товарами первой необходимости, развития предпринимательства в области производства сельскохозяйственной продукции и легкой промышленности. Это позволило бы высвободить значительные государственные средства, повысить эффективность этих отраслей, направить усилия государственного аппарата по наиболее наукоемким отраслям.

В стране «победившего социализма» неожиданно выясняется, что народному хозяйству необходим «потный купчина», способный снять с Госплана СССР тяжкий груз примитивного удовлетворения потребительского спроса, который не учитывается, а «комплектуется» Госпланом в виде миллиона наименований продукции с сотнями артикулов каждой – в ущерб эффективности системы государственного управления.

Деятельность Госплана распыляется между необходимостью финансирования космических программ, технического переоснащения отраслей тяжелой, нефтяной, химической и др. промышленности – и производством пеленок, дамских сумочек, нижнего белья и прочего.

В такой системе постоянно возникают сбои со снабжением населения товарами первой необходимости. Но устранить это противоречие – означает признать, что никакого коммунизма в 1980 г. не наступит, а уничтожение частной собственности было не «исторической необходимостью», а обычным грабежом собственного населения.

Между тем, процессы кооперации, до официального введения частной собственности в отраслях торговли и легкой промышленности, протекают настолько бурно, что впервые подоходный налог с населения начинает составлять ощутимую статью государственного бюджета.

Следует отметить, что в пору зрелости вступает поколение, чьи родители жили в «эпоху частной собственности». Это поколение является связующим звеном между «старым миром» и «новым». Подавляющее большинство людей этого поколения имеет крестьянские корни. Их младенческий период людей пришелся на коллективизацию и голод начала 30-х годов, подростковый возраст – на войну и послевоенное восстановление народного хозяйства. Это специалисты, прошедшие обучение в вузах при Сталине, восстановившем дореволюционную систему технического образования.

Характерной чертой этого поколения является безусловная преданность государственным интересам страны, высокий профессионализм и крестьянская «упертость» в работе. Кооперация приходится на пик деловой активности именно этого поколения.

При этом вся страна в период человеческого становления этого поколения выживает за счет легального и нелегального рынка с развитым сопутствующим кустарным производством. Легализацию частной собственности в мелком предпринимательстве и торговле именно это поколение восприняло бы наиболее адекватно, без «идеологических перекосов».

Это люди, выращивающие овощные и плодово-ягодные культуры на выделенных им шести сотках, совмещая эту деятельность с производственной. Они выезжают не только в родные деревни в острые периоды сельскохозяйственного сезона, но и с предприятиями, где трудятся по основной профессии, «на картошку». Введение частной собственности в начале 60-х именно люди этого поколения ждут с особым подъемом.

Свободу они понимают несколько иначе, чем «лирики», которым нужна некаяидеологическая свобода. Для большинства советских людей свобода имеет прагматическийсмысл. Это свобода от государственной системы распределения, против которой вовсе не возражает большинство «лириков».

Эти люди готовы без проблем отбарабанить заученный текст о «трех источниках, трех составных частях марксизма-ленинизма», при условии существования собственного дома, собственного хозяйства, собственного обособленного от марксизма-ленинизма мира, который имеет прочную экономическую базу. И это горячее стремление домохозяйствэкономически обособиться от «руководящей и направляющей роли КПСС» — остается лишь закрепить юридически.

Сложно прогнозировать, к каким бы последствиям привело подобное «развитие потребительской кооперации». И в 1964 г. Н.С. Хрущев начинает бороться с «частнособственническими тенденциями» в обществе. Первыми ликвидируются городские домохозяйства, содержащие крупный рогатый скот. Это, в сущности, соответствует санитарно-гигиеническим требованиям норм градостроительства.

Затем ликвидируются все «подпольные цеха» по производству товаров народного потребления, где «мошенники эксплуатируют трудящихся». Одновременно вводятся жесткие нормативы на уровень заработной платы во всех отраслях промышленности. В этой связи в том же 1964 г. Хрущевым выдвигается предложение о полной ликвидации подоходного налога, как не соответствующего «стремлениям всего общества в деле построения светлого коммунистического будущего».

На фоне этих «стремлений» страна вплотную приблизилась к товарному дефициту по стратегическим наименованиям товаров первой необходимости, а в обществе достигает пика конфликт, вызываемый необходимостью лавировать между «руководящей и направляющей ролью КПСС» и объективными критериями эффективного государственного управления.

Партия стремительно теряет доверие общества. Во всех сферах общественной жизни возникает негативное и даже презрительное отношение к устаревшей идеологической риторике времен военного коммунизма. Страна прошла слишком большой путь «социалистического развития», чтобы слепо верить в партийную демагогию.

При создании «социалистического лагеря» СССР не решается полностью уничтожить в странах-сателлитах частную собственность даже на землю. Более высокий уровень жизни, более качественное удовлетворение потребительского спроса в этих странах за счет сектора предпринимательства в пищевой, легкой промышленности и торговле – резко отличает импортируемую в СССР продукцию «стран социалистического содружества».

В таких условиях партийный аппарат может сохранить свое влияние в «стране победившего социализма» лишь убрав из партийного руководства Н.С. Хрущева, прекратив бесконечное прожектерство и дилетантское вмешательство в систему государственного управления, полностью перестроив свою деятельность.

Сентябрьский пленум ЦК КПСС (1965), рассмотревший вопросы улучшения управления промышленностью, совершенствования планирования и усиления экономического стимулирования промышленного производства, потребовал привести формы управления,планирования и стимулирования в промышленности в соответствие с современными технико-экономическими условиями и уровнем развития производительных сил страны.

Была подчёркнута важность сочетания централизованного отраслевого управления с местной хозяйственной инициативой. Пленум ЦК КПСС признал необходимым образовать союзно-республиканские и общесоюзные министерства. Законом, принятым Верховным Советом СССР 2 октября 1965 г., ВСНХ СССР, СНХ СССР, республиканские СНХ и СНХ экономических районов были упразднены и образованы промышленные министерства.

Н.С. Хрущев снимается с партийного руководства за принижение «руководящей и направляющей роли КПСС в социалистическом обществе». Новым руководством ЦК КПСС найден механизм прямого влияния на работу профессионального аппарата государственного управления – Л.И. Брежнев совмещает пост Генерального секретаря КПСС с государственной должностью Председателя Верховного Совета СССР.

Таким образом, КПСС системой безальтернативных выборов в Верховный Совет СССР вновь предоставляет партийному руководству механизм прихода к абсолютной власти в государстве.

---

Правовое положение министерств определяется Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик, Общим положением о министерствах СССР 1967 г. (СП СССР, 1967, Ї 17, ст. 116), Положениями об отдельных министерствах и др.

В соответствии с Конституцией СССР, министерства образуются Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик. Деятельность министерств объединяется и направляется Советом Министров СССР, Советами Министров союзных и автономных республик. Министерства СССР подразделяются на общесоюзные, которые руководят порученной им отраслью на всей территории СССР, непосредственно или через создаваемые ими органы, и союзно-республиканские, руководящие соответствующими отраслями через одноимённые министерства союзных республик.

На 1 января 1974 г. в СССР насчитывалось 29 общесоюзных и 31 союзно-республиканских министерств СССР, большинство из них — хозяйственные министерства, руководящие различными отраслями народного хозяйства СССР.

Среди общесоюзных министерств – министерства строительного, дорожного и коммунального машиностроения; транспортного строительства. Ряд общесоюзных министерств имеет собственные проектные институты и подрядные организации, которым на общем основании выделяются лимиты проектных и подрядных работ, т.е. полное государственное обеспечение материально-техническими и финансовыми ресурсами проектирования и строительства объектов народно-хозяйственного значения, внесенных в общесоюзный план.

Эти подразделения работают по Ведомственным строительным нормам, утвержденным в Госстрое СССР. Наряду с министерствами нефтяной и газовой промышленности создано общесоюзное министерство строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности.

К союзно-республиканским относятся министерства внутренних дел, высшего и среднего специального образования, финансов, электрификации, юстиции и др. Именно к таким министерствам относятся министерства монтажных и специальных строительных работ, промышленного строительства, промышленности строительных материалов, сельского строительства, строительства, строительства предприятий тяжёлой индустрии.

Министерство СССР решает все вопросы по соответствующей отрасли в пределах предоставленных ему прав. Решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, министерство может передавать одноимённым министерствам союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения.

В союзных республиках также существуют два вида министерств — союзно-республиканские, которые находятся в подчинении как Совета Министров союзных республик, так и одноимённого союзно-республиканского министерства СССР, иреспубликанские, которые подчиняются только Совету Министров союзной республики. Например, в РСФСР в области строительства и эксплуатации зданий и сооружений были образованы министерства жилищно-гражданского строительства, жилищно-коммунального хозяйства, строительства и эксплуатации автомобильных дорог.

Министр СССР нес персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на министерство в пределах его компетенции. Он издавал приказы и инструкции, руководствуясь при этом действующими законами, постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР. Приказы и инструкции, а также указания министра были обязательны для выполнения одноимёнными министерствами союзных республик, предприятий, организаций и учреждений системы министерства.

Для рассмотрения хозяйственных споров между входящими в его систему предприятиями, организациями и учреждениями министерств образует арбитраж, положение о котором утверждается министром.

В должностных инструкциях министерств, в законодательных актах, связанных с их учреждением, отмечается, что

«в своей деятельности министерства руководствуются курсом КПСС на развитие демократических начал в управлении, на создание условий для проявления инициативы и активного участия трудящихся и их общественных организаций в работе по совершенствованию государственного управления, ускорению экономического и социального развития, наиболее полному использованию имеющихся резервов».

Во многих министерствах к началу 70-х годов создаются отраслевые автоматизированные системы управления, которые планируется объединить в единую общегосударственную автоматизированную систему управления.

---

По решению ЦК КПСС и Совета Министров СССР с 1967 г. система управления строительной отраслью в СССР основывается на территориально-отраслевом принципе. Строительными организациями руководят общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские строительные министерства, а также входящие в их состав главного территориально-строительные управления, комбинаты, объединения и др. организации, которые являютсяуправляющими и флагманами отрасли. На региональном уровне они образуют профессиональную иерархию координаторов, воспринимающую лишь формализованный сигнал по всем координирующим параметрам.

Кроме непосредственно строительных министерств, промышленное и жилищно-гражданское строительство осуществляют министерство строительства предприятий тяжёлой индустрии СССР (Минтяжстрой СССР), министерство оборонной промышленности и др. Особую роль выполняет союзно-республиканское министерство монтажных и специальных строительных работ СССР (Минмонтажспецстрой СССР), которое выступает по отношению к другим министерствам в качестве субподрядчика по монтажу технологического оборудования, электротехнических, санитарно-технических устройств, контрольно-измерительных приборов, средств автоматики, сложных строительных конструкций и сооружений.

Строительство газо- и нефтепроводов возложено на общесоюзное министерство строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности (Миннефтегазстрой). Министерство энергетики и электрификации СССР (Минэнерго СССР) осуществляет строительство и эксплуатацию электростанций, линий электропередачи и т.п.

Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР (Минводхоз СССР) — строительство и эксплуатацию сооружений водного хозяйства; министерство угольной промышленности СССР (Минуглепром СССР) — строиительство и эксплуатацию объектов угольной промышленности.

В наиболее крупных городах — Москве, Ленинграде, Киеве — руководство строительства в основном осуществляют главные управления (управляющие компании), подчинённые горисполкомам местных Советов депутатов трудящихся, а в Ташкенте — главное управление, подчинённое Совету Министров республики.

Иерархия координаторов напрямую стимулируется государственной банковской системой СССР. Промстройбанк оплачивает деятельность координаторов в рамках спускаемых лимитов по возведению промышленных предприятий и общественных сооружений, классифицирующихся по технической типологии как «уникальные». Этот же банк оплачивает деятельность ЖКХ. Стройбанк финансирует жилищное строительство и сопутствующую застройку микрорайонов социальной и инженерной инфраструктурой. Банки имеют отделы контрольных обмеров, куда предприятия сдают подписанные приемочной комиссией акты на выполненные этапы работ. Отделы подвергают акты выборочным контрольным обмерам.

На начало 1960 г. в стране действовало 11 868 строительных и монтажных организаций, в которых на этот период не было четкого разделения на управляющих и координаторов из-за всеобщей неразберихи совнархозов и «индустриальных обкомов КПСС». В дальнейшем структура управления строительными предприятиями совершенствуется. При сокращении управленческих звеньев в отрасли повсеместно создаются крупные хозрасчётные строительные объединения и комбинаты.

Характерную форму комбинирования представляют домостроительные комбинаты (ДСК), которые изначально проектируются в качестве флагманов (кормчих) отрасли в жилищном строительстве. Одновременно возникают сельские строительные комбинаты (ССК), а в промышленном строительстве — заводостроительные комбинаты (ЗСК). Повышается уровень специализации, который в 1974 г. достиг 61% от общего объёма выполненных подрядных работ.

Важнейшей задачей строительной отрасли в СССР является обеспечение расширенного воспроизводства основных фондов народного хозяйства при эффективном использовании капитальных вложений.

Таблица 1. Ввод в действие основных фондов, капитальные вложения и объёмы выполненных строительно-монтажных работ (млрд. руб., в сопоставимых ценах)

Периоды	Объём строительно-монтажных работ (включая колхозы), без работ по индивидуальному жилищному строительству
	всего	в том числе, выполненные подрядным способом
1918 — 28 (без 4-го квартала 1928)	1,6	0,2
1-я пятилетка (1929-1932, включая 4-й квартал 1928)	7,2	2,5
2-я пятилетка (1933-1937)	15,8	4,8
3-я пятилетка (1938 — 1-е полугодие 1941)	15,7	8,0
1941 (2-е полугодие) — 1945	15,3	8,1
4-я пятилетка (1946-1950)	30,2	19,9
5-я пятилетка (1951-1955)	58,1	42,5
6-я пятилетка (1956-1960)	104,9	80,1
7-я пятилетка (1961-1965)	150,3	123,3
8-я пятилетка (1966-1970)	211,9	181,1
9-я пятилетка (1971-1975)	294,0	260,2

 В 1975 г. в строительстве работает 10,6 млн. чел., или 14% общей численности рабочих и служащих, занятых в материальном производстве. На конец 1975 г. в отрасли насчитывалось 2,9 тыс. подрядных строительно-монтажных трестов и 22,9 тыс. первичных государственных подрядных строительно-монтажных организаций, располагающих парком строительных машин и механизмов и кадрами строителей и монтажников. Основные фонды государственных подрядных строительных и монтажных организаций составили 40 млрд. руб.

В 1975 г. на капитальные вложения в строительство направляется примерно 1/5 часть национального дохода страны. Капитальные вложения в строительство непрерывно возрастают. В 1951-1975 гг. темпы их прироста в СССР были почти в 4 раза выше, чем в США.

По сравнению с довоенным временем основные производственные фонды строительной индустрии увеличились в 35 раз (на 1 января 1975 г. их стоимость составила 32 млрд. руб.), а производительность труда возросла почти в 6 раз. В 1974 г. объём работ, выполненный подрядными строительно-монтажными организациями, составил более 58 млрд. руб. Это значительно больше, чем за всю 5-ю пятилетку (43,8 млрд. руб.). В 1965 г. и 1970 г. этот показатель составлял соответственно 28,0 и 41,8 млрд. руб.

Основные производственные фонды страны к концу 1975 г. составили 806 млрд. руб. и превысили уровень 1940 в 11 раз, а 1913 — в 30 раз.

Огромный объём аккумулированных государственных капитальных вложений с жестко запланированным результатом при межотраслевой и региональной увязке работы министерств позволил ввести в действие за 1946-1975 гг. основные фонды государственных и кооперативных организаций, колхозов и населения стоимостью 1306,1 млрд. руб.

Как видно из рис. 1, выработка формализованных координирующих параметров ведется сетью научно-исследовательских институтов по всем основным отраслям строительства. С 1975 г. комплексные исследования проводятся в более чем 100 научно-исследовательских институтах с общим числом сотрудников около 15 тыс. чел. К числу крупных достижений советских учёных относятся работы в области теории сооружений и создания новых строительных конструкций, в том числе: метод расчёта конструкций по предельным состояниям, положенный в основу Строительных норм и правил, методы расчётов сложных пространственных систем, металлических конструкций на усталостную прочность и хрупкое разрушение. Ряд научно-исследовательских институтов объединён с проектными организациями.

---

Решение жилищной проблемы в масштабах СССР являлось глобальной задачей внутренней политики (Overall decision problem). Глобальные задачи подобных масштабов вызывают необходимость создания сложной многоэшелонной системы, часть элементов которой являются принимающими решения, другая часть – находится под влиянием или управлением решающих элементов. Система при этом состоит из семейства подсистем, четко разделенных и взаимодействующих друг с другом на основе формализованных сигналов.

Сама глобальная задача разбивается на ряд последовательных этапов ее решения. Выполнение каждого этапа отслеживается и координируется верхними уровнями иерархии.

Высшая иерархия принятия глобальных решений размывается между Верховным Советом, находящемся в подчинении ЦК КПСС, Госпланом, обладающим всей полной информации о финансовых и материально-технических ресурсах и трудовых резервах общества, и Совмином, осуществляющим всю полноту оперативного управления. При выработке решений глобальной задачи высшей иерархии нередко возникает эффект «трехголового Змея Горыныча», чьи головы не всегда могут договориться друг с другом.

Несогласованность высшей государственной иерархии позволяет партийному аппарату находиться на изолированной страте вне общества. Совмин, выполняя руководящие сигналы ЦК КПСС, полностью и в одиночестве отвечает за их результат, контроль выполнения каждого этапа. Поэтому в его задачу входит переработка «руководящих и направляющих решений партии» в формализованный координирующий сигнал.

В условиях видоизмененной со времен военного коммунизма системы партийного диктата«решения партии» имеют вид не столько воздействия, сколько вмешательства. Однако с 1946 г. система внутрипартийной подчиненности сильно отстает от постоянно развивающейся системы министерств, поскольку перестройка системы государственного оперативного управления ведется в соответствии с внятными критериями соответствующего этапа глобальной задачи, а КПСС пытается придерживаться идеологии, которая доказала свою негуманную сущность и надуманность уже в первые годы после революции.

При решении жилищной проблемы в начале 60-х годов впервые возникает нечто вроде учета спроса/потребности рядовых членов общества на основе государственного нормирования, где в расчет берется уже не отдельный индивид с определенной степенью трудоспособности, а член общества с совокупностью его жизненных потребностей, основной из которых является создание нормальной, полноценной семьи. То есть впервые в качестве контроля деятельности организационной системы берется отклик, характеризующийреальный спрос. Но напрямую производитель не связан с потребителем. Продукция строительной отрасли распределяется местными Советами под контролем партийных органов. Отрасль производит, а партия, полностью олицетворяя собою государство,дает.

Возникавшие аспекты решения проблемы требовали структурной перестройки организационной государственной системы. Сама глобальная проблема имела аспекты, несвязанные с внутри партийной жизнью, в них выделялись научно-техническая,социальная, экономическая и экологическая страты. Связь между этими стратами должна была осуществляться новыми методиками формализации, вне обычных пропагандистских подходов, предусматривавших в системе партийного диктата лишь самоотречение каждого члена общества от индивидуальных потребностей.

В конце 50-х годов в период существования совнархозов строительные управления министерств и ведомств выполняли роль ссудной кассы, распределявшей скудные ресурсы на строительство жилья по наиболее бедствующим предприятиям на региональной основе. Финансирование строительства отраслевого жилья имело остаточный характер после выполнения всех основных производственных задач на уровне министерств и ведомств. Строительство велось преимущественно хозяйственным способом, подрядный способ, предусматривавший жесткое разделение функций подрядчика и заказчика – практически не применялся.

К началу 1960 г. министерствами было окончательно завершено формирование централизованной административно-командной системы управления, готовой поглотить и созданные партией совнархозы. В этой системе, базировавшейся на основе внепартийного,профессионально формализованного вмешательства — верхним, решающим уровнем являлся Государственный Комитет Совета министров СССР по делам строительства, руководивший решением глобальной задачи, поставленной ЦК КПСС. Задача решалась в условиях полной централизации. Координирующим эшелоном (координатором) являлся ГОССТРОЙ СССР, опиравшийся на отраслевые институты, координировавшие усилия в подведомственных областях.

Поскольку у системы полностью отсутствовала рыночная стимуляция, возникала необходимость придания некоторой функции качества (полезности),с помощью которой обычно оценивается функционирование организационных систем в общей системе экономики, — нормативно-технического, социального, экономического и экологического аспектов полезности. Предполагая, что вся экономика, несмотря на распределительный характер сектора потребления, все же ориентирована, прежде всего, на потребителя так, что функция качества зависит только от выходов сектора потребления – можно с уверенностью определить функцию качества, как надежность здания и сооружения, включающее в себя составляющие: безопасности, долговечности и ремонтопригодности.

Таким образом, цель деятельности общей системы и связанных с ней подсистем — максимизировать функцию полезности (качества), варьируя формализованные координирующие сигналы при минимизации затрат (входных параметров) сектора производства. Такая глобальная задача обычно называется задачей распределения ресурсов в экономике при заданном уровне техники.

Возникавшая система имела ряд особенностей.

Вертикальная соподчиненность. Профессионально ориентированная иерархия состоит из вертикально соподчиненных подсистем; это означает, что вся система представляет собой семейство взаимодействующих подсистем. Под «уровнем иерархии» или «подсистемой» здесь понимается осуществление процесса преобразования входных данных в выходные). В зависимости от уровня подсистемы в общей иерархии это преобразование могло иметь вид:

• динамического преобразования, протекающего в реальном масштабе времени процессом с заранее заданным детерминированным алгоритмом и последовательно выполняемыми операциями;

• процедуры «решения проблемы», декомпозиция которого носит концептуальный характер, а вся совокупность подлежащих выполнению операций, выполняемых в разное время и в разной последовательности, имеет недетерминированный алгоритм.

Как входы, так и выходы распределялись по всем уровням, однако обмен со средой (обществом) происходил на более низком (или самом низком) уровне, которым в этой жестко ориентированной профессионально страте являлись органы местной исполнительной власти. В этом была заложена изначальная ущербность всей системы.

Право вмешательства. На деятельность подсистемы любого уровня непосредственное и явно выраженное воздействие оказывают вышерасположенные уровни, чаще всего — ближайший старший уровень. Это воздействие носит для нижележащих уровней обязывающий характер и в нем находит свое выражение приоритет действий и целей более высоких уровней. В административно-командной системе это воздействие в отношении более низких уровней по-прежнему является вмешательством.

В подсистемах с детерминированным алгоритмом выполнения вмешательство обычно проявлялось в виде изменения основного параметра – «спускаемого плана», т.е. производственного задания на расчетный период времени.

В подсистемах же с недетерминированным алгоритмом выполнения приоритет действий задавался последовательностью порядка получения решений на разных уровнях. Обычно проблема (или алгоритм получения решения) на нижележащем уровне (infimal) такой подсистемы не оформлялся в окончательном виде до тех пор, пока проблема не решалась в общем виде на вышележащем уровне (sup-remal).

Взаимозависимость действий. Хотя вмешательство (приоритет действий) было направлено сверху вниз, в виде отдачи приказов или команд, успешность действия системы в целом и фактически элементов любого уровня зависела от поведения всех элементов системы. Так как само понятие приоритета подразумевало, что вмешательствопредшествует согласованным действиям более низких уровней, а успешность работы верхнего уровня зависит не только от осуществляемых им действий, но и от соответствующих реакций нижних уровней, точнее от их суммарного эффекта. Поэтому можно считать, что качество работы всей системы обеспечивается обратной связью, т. е.реакциями на вмешательство, информация о которых направлялась снизу вверх. Такая взаимозависимость действий особенно характерна для систем, где обмен с окружающей средой происходил в основном или исключительно на самом нижнем уровне системы.

В силу того, что жилье в СССР распределялось в основном бесплатно, а финансовые средства граждан использовались весьма ограниченно, причем на единой нормативной основе с бесплатным распределением, включавшим в себя в качестве показателя спросаограничивающий показатель – норматив жилой площади, можно считать, что возникавшая система проектирования и модернизации серийного жилья существовала вне входнойреальной потребности рынка – потребительского спроса. Задачу маркетинговых исследований в системе преимущественно выполняли нормативные требования, разрабатывавшиеся на основе санитарных и противопожарных норм.

Возникавшие при этом проблемы координации были связаны, прежде всего, с расчетомвзаимодействий нижестоящих элементов, таким образом осуществлялся принцип взаимозависимости действий. Для решения задачи общей координации вводился ряд принципов. Последние по существу определяли стратегии, которыми координатор мог воспользоваться, чтобы компенсировать то обстоятельство, что отдельные элементы (проектные институты, ДСК, строительные подразделения) действовали в общей системе так, как если бы они были «самостоятельны». Известно, что эффективность системы, включающей в себя иерархию специализированных подразделений, в основном зависит от степени самостоятельности всех ее элементов. Элемент самостоятелен в той степени, в какой условия для его функционирования не зависят от того, что происходит в других элементах системы. Роль переменных, отражающих степень самостоятельности, играютвзаимодействие между нижестоящими элементами.

Подразумеваемая самостоятельность и узкая специализация координирующих отрасль элементов привела к функциональному разграничению элементов верхних эшелонов управления на «линейные» (line) и «вспомогательные», или «обеспечивающие» (staff). Задачи, решаемые линейными элементами, отвечали общей цели системы — выпуску серийного жилья. Деятельность «вспомогательных» элементов (к ним и можно отнести отраслевые научно-исследовательские институты) — была направлена на обеспечение решения линейными элементами своих задач. Линейные элементы определяли объемы и сроки выполнения, а вспомогательные элементы вырабатывали рекомендации, как это может быть сделано наилучшим образом.

Координирование или стратегии уровня координаторов системы имело две составляющие:

• установление операционных правил на всех уровнях системы в виде системы нормативно-технической документации (нормативных воздействий);

• отслеживание практического выполнения этих правил, производственных достижений в виде единых нормативных показателей.

Первая функция по сути относится к «управлению в большом», а вторая — к «управлению в малом».

Формализация «управления в большом» соответствует выбору подходящих функций для оценки эффективности деятельности нижестоящих элементов системы, или, в более общем смысле, выбору способов координирования. «Управление в малом» соответствует выбору конкретных значений координирующего воздействия.

Регулярно обновлявшаяся система нормативных воздействий разрабатывалась ведомственными институтами, она жестко регламентировала принятие специализированныхрешений на всех уровнях. Это исключало необходимость создания рекомендаций и инструкций для каждого отдельного случая, позволяя резко повысить оперативностьуправления.

Система нормативов позволила вырабатывать как новые методы координации, так и новые виды специализации. Однако, поскольку все предлагаемые решения носилинормативный характер, их применимость для каждого конкретного типа организации определялась обособленно, с учетом местных климатических и ресурсных возможностей. Таким образом, система нормативов вызывала необходимость соотнесения и учета комплекса координирующих параметров отклика. Эти параметры, как и выходныепараметры системы, касались сектора потребления и сектора производства.

Управление секторами производства и потребления согласно поступившим координирующим параметрам — производилось на базе отраслевых научно-исследовательских институтов. Эшелон, который отраслевые институты занимали в общей системе, по сути, относился к высшему эшелону управления.

Домостроительные комбинаты и проектные институты, расположенные в данном регионе, являвшиеся кормчими (флагманы) всей сложной системы принятия решений. К ним так же относились и крупные предприятия-заказчики, являвшиеся основными градообразующими элементами, регулировавшими все ресурсы размещения, включая рабочую силу.

Очевидно, что уровень кормчих имел высшую степень специализации. Специализированные подразделения в организационной системе рассматриваются как более или менее независимые элементы, наделенные ответственностью действовать наилучшим образом с точки зрения экономической эффективности при заданных ограничениях, наложенных высшими иерархиями, т.е. при наличии определенных степеней свободы илидецентрализации. Проблема децентрализации в условиях плановой экономики сводилась к рациональному выбору налагаемых на отдельные элементы системы ограничения с целью получения максимума строительных объемов с вложенных средств.

Именно поэтому весь процесс принятия решений децентрализованными специализированными элементами был переведен в русло нормативно-технической документации, регламентировавшей их самостоятельную деятельность. В сущности, на язык нормативных показателей были переведены иерархические воздействия на элементы системы – вмешательства и регрессивные отклики каждого элемента для общейскоординированности работы всей системы при условии постоянного вмешательства партийной верхушки.

Следует отметить основной негативный параметр сформированной профессиональной декомпозиции. Сфера спроса вне рыночного регулирования не создавала самостоятельного материального и морального стимулирования профессиональной строительной сферы. Выполнение плановых заданий в установленные сроки означало лишь увеличение новых плановых заданий путем планирования от достигнутых результатов.

Распределявшееся жилье в основной массе не являлось собственностью квартиросъемщиков. Даже кооперативное жилье предусматривало урезанные права собственности лишь в разделе права наследования конкретной квартиры, полного права распоряжения собственностью не предусматривалось.

Жилье поступало на баланс жилищно-коммунальных отделов города, района, предприятий и ведомств, которые информировали органы исполнительной власти о проявляемых данной продукцией эксплуатационных качествах.

Жалобы потребителей на качество продукции учитываются внутри сектора потребления, а результаты периодических наблюдений за работой жилья массовых серий в ходе эксплуатации — поступают в виде входного сигнала, служившего основой для внутрипроизводственной доработки серий и оснастки.

Таким образом, весь производственный процесс внедрения какой-либо серии жилья разбивался на ряд последовательных локальных процессов, успех выполнения которых во многом зависел от следования критериям функции полезности качества, определяемым нормативной системой.