Факторы, влияющие на жизнеспособность концессионных соглашений

В данном разделе отчета основное внимание уделяется одному из вариантов внебюджетного финансирования — концессиям, реализуемым в рамках частно-государственного партнерства. Это связано с тем, что из всех механизмов финансирования, рассмотренных в Разделе В, механизм ЧГП является единственным, который с самого начала детально учитывает специфику проекта: структуру финансирования каждого проекта и ожидаемую доходность инвестиций. С учетом сказанного, как уже отмечалось выше, в целях повышения эффективности проекта механизм ЧГП можно комбинировать с другими механизмами финансирования.

Мы применили одни и те же стандартные принципы оценки в отношении пяти выбранных проектов. Краткое описание каждого проекта, рассмотренного в качестве примера из практики, приведено в Приложении А. В Приложении В приводится подробная оценка каждого проекта в баллах.

Мы рассмотрели пять проектов в четырех странах ОЭСР:

• Венгрия — проект строительства автомагистрали М5;
• Нидерланды — высокоскоростная железнодорожная магистраль (HSL);
  • Португалия — платная дорога SCUT с взиманием непрямой платы за проезд, т.н. теневого тарифа (shadow toll);
• Великобритания — железнодорожная магистраль Channel Tunnel Rail Link (CTRL);

• Великобритания — мост Skye Bridge.

В приведенной ниже таблице дается краткая характеристика основных параметров оценки проекта:

Фактор	Субфактор
Реалистичность проекта	Себестоимость Ожидаемый доход Наличие государственной поддержки Стоимость услуг/плата за проезд Существование альтернативного маршрута
Подготовка проекта	Технико-экономическое обоснование Проектирование Продвижение проекта среди заинтересованных лиц Инновационный характер и сложность проекта Процесс проведения тендеров и конкуренция Определение проекта и четкость требований Общий контекст проекта
Система правового регулирования	Нормативно-правовая база регулирования Законодательство о концессиях Регулирующие органы
Развитость финансового рынка в	Активные и ликвидные рынки капитала
стране	Инструменты и органы финансирования
Правовые основы деятельности	Культура оформления договоров о предоставлении частным услуг государственному сектору Законодательство в сфере проведения тендеров Имущественные права Риск экспроприации	сектором
Квалификация участников конкурса	Количество участников Финансовый и технический опыт в данной отрасли

Указанные факторы и субфакторы являются важнейшими условиями обеспечения жизнеспособности и финансовой приемлемости проекта. На приведенной ниже лепестковой диаграмме⁴ выбранные проекты сравниваются относительно каждого из факторов.

Приведенные оценки носят субъективный характер; всем факторам был придан одинаковый вес, хотя на практике ситуация может быть иной. Любая система оценок такого рода может дать только самое общее представление о рассматриваемых вопросах и вряд ли сможет уловить отдельные более тонкие различия между проектами. Например, на диаграмме по проекту Skye Bridge не в полной мере отражен эффект воздействия на финансовые результаты проекта сложившихся в обществе представлений о социальной несправедливости.

А) Реалистичность проекта

Себестоимость: взаимосвязь между себестоимостью проекта и его финансовой приемлемостью очевидна. Даже если ожидается, что пользователи будут платить, риск значителен. Проекты, предпринятые в целях «поднятия престижа», подвержены рискам в плане жизнеспособности. Все рассмотренные примеры из практики, за исключением проекта Skye Bridge, — это крупные проекты с исключительно большим объемом капиталовложений по сравнению с другими проектами, осуществлявшимися в соответствующей стране в тот же период времени. Например, долговые обязательства по проекту М5 по объему и сроку погашения превышали соответствующие показатели по всем проектам в сфере инфраструктуры, которые когда-либо осуществлялись в Венгрии. Именно масштабностью проекта частично объясняются чрезмерно оптимистичные прогнозы транспортных потоков (трафика) и отсутствие реализма.

Ожидаемый доход: нереалистичные прогнозы трафика являются причиной проблем в плане жизнеспособности проектов. В ряде последних исследований была выявлена тенденция давать чрезмерно оптимистичные оценки для трафика на автомагистралях и железных дорогах⁵. По этой причине операторы частного сектора и кредитные учреждения, как правило, неохотно принимают на себя полный риск доходности. Поэтому в настоящее время риск доходности зачастую распределяется между государственным и частным сектором.

На волатильность доходности также влияет курс обмена валюты. В случае невозможности привлечь кредит в национальной валюте страны испытывают несоответствие между валютой, в которой выражены поступления от проекта, и иностранной валютой, в которой выражены долговые обязательства и собственный капитал. Многие страны решали эту проблему, допуская колебания взимаемой с пользователей платы в соответствии с колебаниями обменного курса. Однако азиатский кризис, произошедший в конце 90-х годов, показал, что это решение было далеко не идеальным. После краха национальной валюты пользователи не имели желания или возможности платить по резко возросшим тарифам.

Анализ примеров из практики продемонстрировал неоднородную картину взаимосвязи между риском доходности и степенью его влияния на жизнеспособность проекта. В проекте CTRL прогнозы доходности были чрезмерно оптимистичными: количество пассажиров, пользующихся высокоскоростным поездом между Лондоном и Парижем, а также между Лондоном и Брюсселем, вдвое меньше прогнозного показателя. Напротив, доходность проекта Skye Bridge превысила ожидания. В проекте португальских платных дорог SCUT размер теневого тарифа оказался выше запланированного уровня.

Государственные субсидии: политическая воля — важнейший фактор обеспечения государственной поддержки проекта. Период планирования и строительства крупного инфраструктурного проекта, как правило, составляет не менее пяти, а зачастую, десяти лет. За этот срок в большинстве стран произойдут, по крайней мере, одни выборы, которые окажут влияние на политическую волю, и стадии экономического цикла будут меняться, что повлияет на финансовую гибкость.

Формы государственной поддержки могут быть самыми различными, например:

• прямые гранты для поддержки первоначальных капиталовложений;
  • оплата услуг в зависимости от результатов выполнения проекта (также известна как плата за эксплуатационную готовность)
• представление оператору разрешения взимать оплату с пользователей;
  • предоставление актива, например, земли, зданий или существующего платного участка дороги для оптимизации потока денежных средств;
  • льготные кредиты, государственные гарантии и гарантии от колебаний обменного курса;
• субсидии для снижения платы с пользователей.

Рассмотренные примеры из практики демонстрируют разнообразие форм государственной поддержки и то, как такая поддержка влияет на жизнеспособность проекта. В рамках проекта М5 правительство Венгрии предприняло меры по компенсации недостаточного уровня доходности проекта. Указанные меры спасли проект от преждевременного дефолта.

Однако данные меры привели также к тому, что к проблемам финансовой приемлемости для пользователей добавились проблемы финансовой приемлемости для государства.

Правительство Великобритании было вынуждено предоставить госгарантии по кредиту на строительство железнодорожной магистрали CTRL. Цель проекта строительства моста Skye Bridge заключалась в снижении уровня платы за проезд посредством прямых платежей за приобретение земли, и государство предоставило гранты в размере 12,5% от общей выручки для субсидирования платы с пользователей. Правительство Нидерландов оказало поддержку проекту HSL, профинансировав инженерные работы на основании контрактов типа DB («разрабатываю-строю»), которые не требуют долгосрочного финансирования.

Очевидно, что гранты, предоставляемые правительством соответствующей страны, ставят вопросы в плане финансовой приемлемости, но уменьшают размер будущих платежей со стороны пользователей и государства. Размер государственных грантов предполагает некоторый компромисс. Гранты могут выплачиваться в ходе строительства поэтапно, но в фиксированном размере. В таком случае риски оплаты проекта ложатся на частный сектор (при условии, что частный сектор имеет финансовые силы нести эти риски).

Государственные кредиты и гарантии имеют право на существование. Увеличение размера государственного кредита может быть эффективным способом снижения стоимости заемных средств. Но государство должно тщательно проанализировать принимаемые им на себя риски и оценить реалистичность проекта, поскольку должно отразить эти риски в национальных счетах.

Согласно Директивам ЕС, в настоящее время гранты ЕС могут предоставляться только проектам на стадии строительства⁶. Капитальные гранты помогают концессионерам привлечь остальной объем финансирования и сократить общую стоимость проекта для государства. Ведутся серьезные споры по вопросу о правильном соотношении между объемом государственного и частного финансирования, поскольку слишком большие государственные гранты снижают мотивацию частного сектора.

Опытные практики руководствуются двумя выявленными опытным путем правилами, согласно которым размер гранта не должен превышать 50% общих капиталовложений и предоставление гранта целесообразно при необходимом объеме финансирования на сумму свыше 2 млрд. евро, поскольку такие проекты могут уменьшить емкость рынка. Проекты, большая часть капитальных затрат по которым финансируется за счет грантов, возможны, но в этом случае выше вероятность того, что риски возрастания затрат и задержек в строительстве лягут на плечи государственного сектора.

Емкость рынка оценивается на основе субъективных суждений и зрелости внутреннего рынка капитала. Эти показатели со временем изменяются, но наиболее крупные проекты, такие как CTRL, как правило, имеют смешанное финансирование за счет государственного и частного секторов.

Плата за проезд: размер платы, взимаемой с пользователей, должен определяться с учетом различных факторов, а именно: общей стоимости проекта, включая финансирование; суммы, которую готово внести государство; стоимости альтернативных вариантов для пользователей, а также социально и политически приемлемого размера платы. Железнодорожные проекты почти всегда требуют определенных субсидий; многие автодорожные концессии также их получают. Проект Skye Bridge ярко иллюстрирует необходимость учета политических и социальных факторов, а также экономического спроса.

Со временем размер платы за проезд может измениться. Размер платы за проезд может быть изменен договорным путем, с помощью регулирующих органов, а в отношении государственных проектов — на основании политического решения. Концессионер-участник ЧГП с самого начала ожидает разумной степени определенности и, скорее всего, предпочтет договорной путь. Идя этим путем, государственные органы должны реалистично оценивать возможности повышения платы за проезд в будущем с точки зрения ее приемлемости для населения. Например, разрешение ежегодно на 5% повышать тарифы на железнодорожные пассажирские перевозки, спрос на которые отличается низкой эластичностью, будет иметь весьма ощутимые последствия при условии заключения контракта на 30 лет.

Приемлемость платы за проезд с политической точки зрения в разных странах различна. Например, в Великобритании плата за проезд- по-прежнему редкое явление. В этой стране при строительстве большинства дорог, финансируемых частным сектором, используется модель теневых тарифов. В США и в других европейских странах плата за проезд с пользователей — более привычное явление. В некоторых странах для выявления уровня платы за проезд, который пользователи с наибольшей вероятностью сочли бы приемлемым, проводился опрос потребителей и оценка среднего дохода после уплаты налогов.

Плата за проезд также может быть инструментом осуществления более широкой политики в сфере транспорта. Если, к примеру, основная задача заключается в регулировании интенсивности движения в центре города, тарифы оплаты за въезд в центр города могут зависеть от того, в какие часы наблюдается наиболее интенсивное движение. Если государство не ставит своей основной целью влиять на поведение автомобилистов посредством механизма ценообразования, можно использовать механизм теневых тарифов.

Вместе с тем использование механизма теневых тарифов влечет за собой последствия в отношении финансовой приемлемости для правительства. Португальский проект SCUT является наглядным примером того, как государство может «обременить» бюджет. Механизм теневых тарифов оказался не по карману для бюджета Португалии; прежнее правительство рассматривало возможность перехода к системе взимания реальной платы за проезд для преодоления бюджетных ограничений. В любом случае, в Португалии, вероятнее всего, больше не будут строить платные дороги, оплачиваемые за счет взимания теневых тарифов.

Важной частью работы консультантов на проектах ЧГП является обсуждение вопроса финансовой приемлемости с правительством и анализ влияния платежей в рамках договоров о ЧГП на бюджет будущих периодов. Такой анализ, как правило, делается на полный срок деятельности ЧГП и зачастую учитывает отклонения в размере возможных платежей. Для автодорог SCUT был сделан прогноз объема перевозок и, оглядываясь на прошлое, можно сказать, что этот прогноз довольно точен, но правительство Португалии не провело тщательного анализа вопроса о финансовой приемлемости проекта.

Проекты М5 и Skye Bridge показывают некоторые проблемы, связанные с взиманием платы с пользователей. Проект М5 демонстрирует проблемы, связанные с экономическим спросом: плата за проезд была слишком высока по сравнению с доходом пользователей и стоимостью использования альтернативных маршрутов. Плату за проезд по мосту Skye местные жители посчитали несправедливой, поскольку паромное сообщение с материком было прекращено и альтернативных способов перебраться на остров не осталось. В настоящее время плата за проезд по М5 и Skye Bridge отменена.

Альтернативные маршруты: мосты и тоннели, как правило, хорошо приспособлены к введению платы с пользователей, поскольку намного легче определить преимущество поездки по платному мосту/тоннелю по сравнению с поездкой по автодороге по альтернативному бесплатному маршруту. Как правило, правительство стремится предоставить альтернативный бесплатный маршрут при введении в эксплуатацию платной автодороги. Это делается для того, чтобы не взимать плату с малообеспеченных групп населения.

При отсутствии дублирующих бесплатных дорог оплата часто производится за счет теневых тарифов, что негативно влияет на финансовую приемлемость проекта для государства. Так было на отдельных участках платной автомагистрали в проекте SCUT, где не было дублирующих дорог.

Наличие же альтернативных маршрутов, как свидетельствует проект М5, может серьезно повлиять на финансовую жизнеспособность проекта.

Как показано в настоящем подразделе, реалистичность проекта определяется целым рядом факторов, и этим в основном объясняются проблемы в плане жизнеспособности, описанные в ходе анализа рассмотренных нами примеров из практики (за исключением проекта HSL). Существует методика анализа реалистичности проекта, которая может быть использована при подготовке проектов. Но, по мнению Bent Flyvbjerg⁷, существуют также институциональные факторы, которые могут подвигнуть государство и стороны, рекламирующие проект, к игнорированию реальности. Отчасти выходом из этой ситуации может быть соглашение о ЧГП, что объясняется тремя причинами:

(i) в ЧГП входят представители частного сектора, имеющие серьезный стимул не делать предложение по слишком низкой цене;

(ii) ЧГП предполагает конкуренцию, что способствует высказыванию различных точек зрения и дает стимул не предлагать слишком высокую цену;

(iii) процедура заключения соглашения о ЧГП, как правило, требует от государственного сектора большей подготовки по сравнению с традиционными государственными закупками, что подводит нас к следующему подразделу, посвященному подготовке проекта.

В) Подготовка проекта

Этап подготовки проекта чрезвычайно важен и является залогом успеха. Проекты осуществляются быстрее при условии проведения соответствующей работы по составлению технико-экономического обоснования проекта и наличия необходимых согласований, полученных от органов, контролирующих вопросы экспроприации, строительства и охраны окружающей среды. Все рассмотренные проекты были достаточно хорошо подготовлены.

Риски, связанные с проектированием, как правило, распределяются между государственным и частным секторами. Как правило, государственный сектор первым получает общее разрешение на застройку, а частный сектор получает детализированное разрешение на строительство и согласования позже. В проектах М5 и Skye государство вынуждено было вмешаться и взять на себя этот риск, скорректировав свои первоначальные планы о большем делегировании риска. В рамках проекта CTRL государство вынуждено было взять на себя затраты в связи с ранее принятым стратегическим решением проложить линию через Темзу в центр Лондона. В итоге вопросы, связанные с проектированием, не были критичны ни для одного из рассмотренных нами проектов.

Продвижение проекта среди заинтересованных лиц: для того, чтобы проект имел шансы на успех, его необходимо рекламировать среди большого круга заинтересованных лиц: профсоюзов, землевладельцев, широкой общественности/потребителей, экологических организаций и т.д. Как правило, для этого проводятся информационные кампании и общественные слушания. В целом, все описанные нами проекты получили поддержку заинтересованных лиц в соответствующем регионе, за исключением проекта введения платы за проезд по мосту Skye Bridge.

Инновационный характер и сложность проекта: особо сложные в техническом плане и/или инновационные проекты с большей степенью вероятности будут вызывать трудности в ходе строительства, поэтому они связаны с более высоким риском. В некоторых случаях передача государством большего риска частному сектору является единственным способом обеспечить жизнеспособность таких проектов. Из рассмотренных нами проектов только проекты CTRL и голландский проект HSL были технически сложными, но линия 1-ой очереди проекта CTRL открылась в срок и уложилась в бюджет. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что сама по себе сложность проекта не обязательно является основным фактором, влияющим на его жизнеспособность. Этот вывод отражает наш опыт в сфере рынка ЧГП.

Проведение тендера и конкуренция: процесс проведения тендера должен быть прозрачным, чтобы позволять участникам конкурса подавать конкурентоспособные заявки. Это не всегда возможно, если число заинтересованных участников недостаточно.

Заказы на выполнение всех рассмотренных нами проектов были получены с соблюдением принципа прозрачности, но в каждом случае процедура торгов имела свои недостатки.

Например, в отношении проекта Skye Bridge, заявок было меньше, чем ожидалось, и на окончательном этапе было трудно обеспечить конкуренцию. Указанная ситуация вызвала критику со стороны государственного аудитора (NAO). Определение проекта и четкость требований: проекты должны быть четко определены.

Как правило, рассмотренные нами проекты к моменту их выхода на рынок были четко определены в натуральном выражении, и в результате их осуществления были получены ожидаемые мощность и качество. Но на этапе торгов и строительства в рамках, по крайней мере, трех из этих проектов были изменены финансовые определения и требования. В рамках проекта CTRL произошло две крупные реструктуризации; венгерское правительство было вынуждено увеличить поддержку проекту М5. Так же поступило правительство Шотландии в отношении проекта Skye. Напротив, проекты SCUT были четко определены и имели стандартизированные процедуры и положения.

Общий контекст проекта: для успешного осуществления инфраструктурного проекта должен существовать ряд условий. Зачастую лучше, если проект не разовый, а является частью программы проектов ЧГП. Тем самым частный сектор получает стимул совершенствовать свои возможности, чтобы подавать достойные заявки, а государственный сектор получает возможность развивать систему тендеров. В результате затраты уменьшаются. Хорошим примером сказанного является программа проектов SCUT. Напротив, проект Skye Bridge был одним из первых проектов ЧГП в данном сегменте рынка. Не существовало программы подобных проектов и нормативных документов, поэтому были допущены ошибки. Например, консультанты назначались без проведения конкурса.

Мы пришли к выводу, что все рассмотренные проекты были достаточно хорошо подготовлены. Однако, учитывая сказанное выше, следует отметить, что иногда при подготовке проекта недостаточно соблюдался принцип реалистичности.

С) Система правового регулирования

Нормативно-законодательная база регулирования: в стране должны быть хорошо развитые правовые основы регулирования концессионных соглашений. Например, многие контракты включают принцип экономической стабильности, позволяющий концессионеру пересмотреть соглашение в случае существенного изменения макроэкономических условий по сравнению с условиями, предусмотренными в момент подписания концессионного соглашения. Это положение, которое чаще всего встречается в романоязычных странах, потенциально дает возможность переносить риск на большее количество сторон. В Великобритании, несмотря на то, что в контрактах оговаривается условие «break points» -возможность их пересмотра (как правило, раз в 5-7 лет), это условие отличается меньшей гибкостью, нежели положение об экономической стабильности.

Законодательство о концессиях: многие страны сочли полезным разработать специальное законодательство о ЧГП, содержащее четкие положения, позволяющие регулировать участие частного сектора в оказании инфраструктурных услуг. С учетом масштабов проекта CTRL специальное законодательство вступило в силу в Великобритании. На момент подписания соглашения о проекте М5 Венгрия имела детально разработанное законодательство о концессиях, но сравнительно небольшой опыт работы по реальным контрактам. Аналогичным образом, на момент осуществления проекта SCUT в стране уже существовало законодательство о концессиях.

Независимое регулирование: в рассмотренных нами примерах из практики регулирование осуществлялось посредством договора концессии, а роль независимого регулирующего органа была ограничена. Участие независимого регулирующего органа увеличивает гибкость, но может увеличить и стоимость капитала.

В заключение следует отметить, что система правового регулирования, как правило, не являлась основным фактором, определяющим жизнеспособность рассмотренных проектов (это утверждение не в полной мере верно для проекта М5).

D) Развитость финансового рынка в стране

Емкость и ликвидность рынков капитала: для обеспечения долгосрочного кредитования по доступным процентным ставкам финансовые рынки должны отличаться активностью и ликвидностью. Следует отметить два основных момента: (i) чем больше срок погашения долга для подрядчика, тем ниже тарифы для пользователей или государства; и (ii) важно наличие возможности делать заимствования в национальной валюте, поскольку доходы как государства, так и пользователей выражены преимущественно в национальной валюте.

Ни один из рассмотренных нами проектов при соответствующих условиях не испытывал проблем с доступом к финансированию, и в некотором роде рынки продемонстрировали мудрый подход с точки зрения реалистичности проекта, заставляя стороны, рекламирующие соответствующий проект, пересматривать свои исходные допущения. Например, в рамках проекта CTRL рынок заставил реструктурировать риск, в большей степени перенеся его на государственный сектор или организации квазигосударственного сектора.

В рамках проектов HSL и SCUT правительства Нидерландов и Португалии, соответственно, приняли меры по обеспечению финансовой состоятельности проектов на международном рынке. Для проекта М5 в Венгрии участие ЕБРР было крайне важным, но тот факт, что большая часть заимствовании была сделана в иностранной валюте, обострил проблему финансовой приемлемости проекта.

Инструменты и институты финансирования: долгосрочное финансирование транспортной инфраструктуры частным сектором зависит от приемлемости долгосрочных инструментов заемного финансирования. Более зрелые концессии имеют меньшую норму прибыли, больший срок погашения и более гибкие условия, а также носят более инновационный характер. Эти факторы снижают затраты на финансирование и повышают финансовую приемлемость проектов для пользователей и правительства.

Е) Правовые основы деятельности

Культура привлечения частного сектора: для того, чтобы частное финансирование могло осуществляться по приемлемым нормам прибыли, должна существовать культура привлечения частного сектора, с тем, чтобы стимулировать конкуренцию между допущенными к конкурсу участниками. Предприятия частного сектора должны быть уверены, что их вложения будут надежно защищены, а условия игры одинаковы для всех. Подобную защиту можно обеспечить, только соблюдая принцип ненарушаемости договора, гарантировав защиту неимущественных и имущественных прав, а также установив порядок быстрого рассмотрения споров.

На момент подписания договоров все вышеупомянутые страны имели экономику смешанного типа и ограниченный опыт заключения долгосрочных договоров на создание и содержание объектов инфраструктуры — в особенности Венгрия.

Законодательство в сфере проведения государственных тендеров, имущественные права и риск экспроприации имущества: для

обеспечения доверия частного сектора законодательство о проведении тендеров должно соответствовать международной практике. Европейская Комиссия установила правила проведения тендеров на территории Евросоюза, а страны с развивающейся экономикой все чаще принимают правила, разработанные Всемирным Банком.

Необходимо, чтобы законодательство защищало имущественные права. В противном случае будет трудно привлечь инвесторов, желающих обеспечить свои инвестиции активами в рамках проекта.

Инвесторам также необходима защита от рисков экспроприации имущества. Должны действовать необходимые механизмы, препятствующие экспроприации имущества правительством страны, а также захвату имущества с использованием процедур регулирования.

Вышеперечисленные проблемы не наблюдались ни в одном из рассмотренных случаев, вероятно, благодаря наличию хорошо развитых правовых основ деятельности.

F) Квалификация участников конкурса

Количество участников: конкуренция и принцип «value for money» торжествуют там, где имеется достаточное количество участников конкурса и одинаковые условия для всех. Страны должны привлекать к участию широкий круг иностранных инвесторов. Не следует применять протекционистский подход для защиты внутреннего рынка от международной конкуренции.

Во всех рассматриваемых проектах наблюдался интерес со стороны участников, достаточный для возникновения конкуренции. В последний тур конкурса в проекте CTRL вышло два участника, в проекте Skye Bridge — три, в HSL — четыре участника, число которых было впоследствии сокращено до двух. В Португалии помимо национальных компаний в конкурсе участвовали опытные испанские компании.

Финансовые возможности и технический опыт: на многих рынках еще предстоит создать условия для привлечения частного сектора к строительству объектов инфраструктуры и управлению ими. Участники конкурса должны иметь стимул для достижения финансового состояния и уровня технических знаний, необходимых для осуществления комплексных проектов по ЧГП. А государственные органы должны набираться опыта в постановке задач и управлении процессом по проведению тендера. В Португалии и Нидерландах эти условия были соблюдены на этапе подготовки ТЭО, тогда как при проведении проекта Skye Bridge оказалось, что опыта недостаточно, так как этот проект был одним из первых в Великобритании.

Существует тесная взаимосвязь между наличием конкуренции и финансовой приемлемостью проекта. В рассмотренных нами примерах из практики присутствовало понимание этой связи. Наш опыт показывает, что в случае тендера с единственным участником цены оказываются выше.

Подводя итог, можно сказать, что имеет значение количество участников конкурса и опыт.

В настоящем отчете рассмотрены финансовая жизнеспособность концессий и других механизмов, а также их финансовая приемлемость для пользователей и правительственных органов. В отчете использовался стандартный подход к оценке, при котором проектам начисляются баллы, а отдельные утверждения иллюстрируются примерами из практики.

В разделе В мы рассмотрели ряд возможных механизмов внебюджетного финансирования. Мы предположили, что применение того или иного механизма не оказывает определяющего влияния на жизнеспособность и финансовую приемлемость отдельных проектов. Несмотря на то, что специализированные правительственные агентства, дорожные фонды и госбюджет выделяют огромные средства на проекты в сфере транспорта на национальном и региональном уровнях, в большинстве стран значительная часть этих средств используется на другие цели. Кроме того, сама структура может использоваться для поддержания жизнеспособных и нежизнеспособных проектов.

Установив, что критическое значение имеет специфика проекта, а не механизмы финансирования, мы рассмотрели примеры различных концессий. В результате этого на первый план вышли вопросы тарифов, ожидаемого спроса и инвестиционных затрат. Поэтому в разделе С мы рассмотрели вопросы реалистичности проекта, степени его подготовки, правового регулирования, силы внутреннего финансового рынка, правовых основ деятельности и серьезности опыта подрядчика. Фактор реалистичности проекта взаимосвязан с другими факторами, но все же является самым важным. Во всех рассмотренных примерах, за исключением может быть проекта HSL в Нидерландах, были сложности в этой области, но они различались в каждом конкретном случае. В проекте М5 наблюдались проблемы экономического спроса, в проекте Skye Bridge — ощущение социальной несправедливости, а в проектах SCUT- проблема финансовой приемлемости проекта для государства. Мы обратили внимание читателя на важность правильной экономической оценки проекта, включая последствия чрезмерной оптимистичности при расчете расходов и доходов. Было учтено также влияние на успешность проекта таких факторов как правительственные гранты, приемлемость услуг для пользователей и наличие альтернативного маршрута. Мы также отметили преимущества наличия прозрачных тендерных процедур и наличия эффективной конкуренции. Все эти аспекты оказывают влияние на финансовую приемлемость и жизнеспособность.

Размер проекта имеет значение, но не является определяющим фактором успеха. Престижные проекты, такие как CTRL, а также крупные проекты в масштабах страны, такие как М5, часто вызывают сомнения в отношении реалистичности, но менее крупные проекты, такие как Skye Bridge, могут также представлять сложности.

Степень проработанности проекта и опыта участников тендера различаются от одного проекта к другому и играют важную роль при управлении его финансовой приемлемостью и жизнеспособностью. При анализе примеров из практики были отмечены некоторые проблемы, которые, тем не менее, не были критичными для рассматриваемых нами проектов.

Система правового регулирования, развитость внутреннего финансового рынка и правовые основы деятельности являются главными предпосылками успеха. В странах, где развитие этих областей не достигло определенного уровня, будет трудно применить механизмы ЧГП. Венгрия отличалась более слабым уровнем развития вышеуказанных областей на момент начала проекта М5, и это привело к возникновению дополнительных сложностей при осуществлении проекта.

Каковы же ответы на вопросы, поставленные во Введении?

Финансовая приемлемость для пользователей. Анализ реализованных на практике вариантов ЧГП выявили факторы экономического и неэкономического характера, оказывающие влияние на успешность проекта. На примере проекта М5 видно, как важно, чтобы тарифы были привлекательными для пользователей, чтобы они не прибегали к альтернативным маршрутам. Проект CTRL свидетельствует о том, что со временем могут появляться альтернативные варианты сообщения, доступные пользователям (появление низкобюджетных авиалиний). Проект Skye Bridge демонстрирует, как важно принимать во внимание представления о социальной справедливости. В целом можно сделать вывод о том, что при строительстве платного объекта инфраструктуры альтернативный вариант сообщения должен существовать, но он должен быть значительно менее привлекательным для пользователей.

 

Настоящий документ представляет собой краткий отчет о сложном вопросе, и для разных проектов правильные подходы могут быть разными. Хотя стороны, продвигающие проект, государственные органы, проводящие тендеры, и другие заинтересованные лица будут нуждаться в профессиональных консультациях по каждому конкретному проекту по мере возникновения необходимости, ниже мы перечислили некоторые основные меры, которые могли бы способствовать повышению финансовой приемлемости и жизнеспособности проекта.

Подобные меры включают:

• обеспечение надежных правовых основ и системы правового регулирования;

• четкое определение проекта;
  
• правильное определение размера грантов;
  
• оптимальное распределение рисков;
  
• снижение кредитных рисков в случае необходимости;
  
• поддержание должного уровня конкуренции при проведении тендеров;
  
• реалистичную оценку доходов и затрат;
  
  • создание административных ресурсов для планирования и выполнения проекта;
    
• создание активных и гибких рынков капитала;
  
  • создание условий для развития предприятий частного сектора, предоставляющих общественные услуги.
    

  Приложение А

  Пример из практики 1: Проект Skye Bridge (Великобритания)

  Общая информация: мост Skye Bridge — 400-метровый платный мост через пролив Лох Алш в Шотландии, соединяющий материк с островом Скай. В 1989 году правительство объявило тендер на строительство платного моста, который выиграла компания Miller-Dywidag, — совместное предприятие, образованное компаниями Miller Civil Engineering (Эдинбург) и Dyckerhoff & Widmann AG (Мюнхен).

  Проект Skye Bridge был одним из первых инфраструктурных проектов, осуществленных посредством частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative (PFI), в дальнейшем — ЧФИ), договор о которой был подписан Департаментом развития Министерства по делам Шотландии (Scottish Office Development Department) в декабре 1991 года.

  
  

  Реалистичность проекта

  Расходы: мост был открыт для пользователей в 1995 году. Его строительство обошлось приблизительно в 25 млн.ф.ст. В дополнении к 25 млн.ф.ст. Департамент развития Министерства по делам Шотландии потратил еще 15 млн.ф.ст., из которых 12 млн.ф.ст. было потрачено на строительство подъездных дорог и внесение изменений в проект и 3 млн.ф.ст. — на переговоры по поводу сделки.

  Ожидаемый доход: величина дохода от использования моста превзошла ожидания. Несмотря на политическое сопротивление, мост чрезвычайно активно использовался. По первоначальным оценкам ожидалось, что затраты на проект окупятся через 20 лет, но, исходя из суммы полученной выручки, срок окупаемости был уменьшен до 17 лет. Однако, в конечном счете, решение правительства Шотландии о выкупе акций оператора моста, позволило инвесторам получить средства на 4 года раньше запланированного, в результате чего норма прибыли оказалась существенно выше.

  Наличие государственной поддержки: правительство Шотландии дотировало плату за проезд в форме предоставления прямых правительственных грантов в размере 12,5% от общей суммы дохода. Более того, общая сумма расходов на проект уменьшилась благодаря тому, что правительство выделило значительные средства на приобретение земли, сооружение подъездных дорог и т.д.

  Стоимость услуг/плата за проезд: проект вызвал множество протестов по причинам идеологического характера, несмотря на то, что плата за проезд поддерживалась на доступном уровне (фактически, плата за проезд была не выше, чем стоимость проезда на пароме). Местные жители посчитали, что поставлены в несправедливые условия, поскольку паромное сообщение с материком было прекращено, и альтернативных способов перебраться на остров не осталось. В результате в 1999 году были введены скидки на проезд для жителей острова Скай, а позднее, в 2004 году, плата за проезд была вовсе отменена.

  Протесты против использования моста и введения платы за проезд на протяжении долгого времени оставались политической проблемой, в результате чего Министерство по развитию предпринимательства Шотландии приняло решение об отмене платы за проезд и выкупе акций у владельцев. Наконец, в декабре 2004 года мост был продан правительству Шотландии за 27 млн.ф.ст., после чего плата за проезд была сразу отменена. За предшествующее десятилетие с пользователей было получено 33 млн.ф.ст. в виде платы за проезд.

  Существование альтернативного маршрута: альтернативный способ сообщения, обеспечиваемый паромной переправой, был отменен после открытия моста. Это было основным условием, выдвинутым финансирующими сторонами.

  Степень подготовленности проекта

  Технико-экономическое обоснование: очевидно, что проекту предшествовала обширная подготовительная работа. В отличие от других платных дорог автомобильное движение по мосту на остров Скай оказалось выше запланированного.

  Проектирование: риск, связанный с проектированием, приняло на себя государство. Доказательством может служить тот факт, что в результате возражений против предпочтительного проекта моста, возникших по экологическим и эстетическим соображениям, правительство согласилось дополнительно выплатить оператору 4 млн.ф.ст. для покрытия убытков в результате задержки, вызванной необходимостью создания специальной общественной комиссии и внесения соответствующих изменений в проект.

  Продвижение проекта среди заинтересованных лиц: проект широко рекламировался среди заинтересованных лиц. Несмотря на то, что общественной комиссией была сделана рекомендация принять первоначальный проект за основу с учетом некоторых изменений, предложенных Национальным трастом Шотландии и Сельскохозяйственной комиссией Шотландии, в ряде районов сопротивление продолжало иметь место.

  Инновационный характер и сложность проекта: данный проект не носил инновационного характера и не представлял особых технических сложностей.

  Процесс проведения тендеров и конкуренция: процесс проведения тендеров был прозрачен, хотя и не без недостатков. Несмотря на предпринятые усилия по привлечению к участию в конкурсе, Департаменту развития Министерства по делам Шотландии удалось собрать меньше заявок, чем ожидалось. По мнению Бюджетного комитета, принимая во внимание то, что конкурс выявил лишь одного подходящего подрядчика, Департамент развития Министерства по делам Шотландии мог бы проводить систематические сравнения стоимости и преимуществ предлагаемой схемы с альтернативными вариантами. Например, с помощью процедуры проверки целесообразности проекта на основе ЧГП, т.н. Public Sector Comparator⁸.

  Более совершенные процедуры могли бы быть внедрены в таких областях как выбор консультанта и установление требования о полном доступе к информации о финансовых моделях участников конкурса, что позволило бы провести более тщательную оценку и обсуждение предложений участников.

  Определение проекта и четкость требований: проект Skye Bridge достиг своей основной цели — обеспечение финансируемого из частных источников платного проезда на остров Скай. По сравнению с паромной переправой мост представляет ряд преимуществ, включая меньшее время в пути и более надежное сообщение в плохую погоду. В этом смысле проект был очень четко и однозначно определен, и успешность его осуществления была легко измерима.

  ⁸ Использование механизмов ЧГП целесообразно только в том случае, если минимизируются расходы на проект за счет частного финансирования в сравнении с традиционными государственными закупками — Прим. ред

  
  

  Общий контекст проекта: проект явился одним из первых примеров ЧФИ на рынке в то время, когда правительство не имело четких планов в отношении подобных проектов в будущем, и официальное регулирование подобных проектов было слабым. В результате опыт проекта Skye Bridge способствовал успешному осуществлению последующих проектов ЧФИ в Великобритании.

  Правовые основы деятельности и система правового регулирования

  В Шотландии имеются хорошо разработанные правовые основы и устойчивая система правового регулирования.

  В отличие от железнодорожной отрасли, где регулирование осуществляется независимым регулирующим органом, в данном проекте взаимоотношения сторон регулировались главным образом договором концессии. Со временем регулирование становится все строже. Например, в проекте Skye Bridge, одном из первых проектов ЧФИ, начатом в Великобритании, не были использованы некоторые положения, включаемые в договоры в настоящее время с целью ограничения прибыли частного сектора разумными пределами. Подобные положения договоров касаются распределения прибыли, осуществления сравнения с передовым опытом, ограничения цены и планирования нормы прибыли.

  Развитость финансового рынка в стране

  Несмотря на то, что рынок капитала в Великобритании является одним из самых ликвидных в мире, на начальном этапе наблюдались сложности в обеспечении финансирования проекта Skye Bridge, поскольку рынок финансирования долгосрочных инфраструктурных проектов еще находился в неразвитом состоянии. В конечном итоге проект получил финансирование за счет сочетания капитала финансирующей стороны и индексных облигаций. Однако возможности привлечения средств на рынке были ограничены по сравнению с ситуацией на сегодняшний день: например, в то время существовал лишь один институт, предоставляющий индексные облигации.

  Квалификация участников конкурса

  На момент запуска проекта Skye Bridge количество организаций с опытом финансирования и управления платными автодорогами на рынке Великобритании было ограничено. Опыт работы в Великобритании подрядчика Miller Civil Engineering был дополнен техническим опытом компании Dyckerhoff & Widmann AG из Мюнхена и финансовыми ноу-хау Bank of America. Только два участника вышли в последний тур конкурса, и лишь один из участников оказался достойным получения заказа. В результате, Департаменту развития Министерства по делам Шотландии не удалось полностью воспользоваться преимуществами конкурентной борьбы.

  Поэтому в ходе переговоров с единственным потенциальным подрядчиком предполагаемая стоимость работ выросла вместо того, чтобы уменьшиться.

  Общий вердикт о финансовой жизнеспособности и приемлемости

  Проект был, безусловно, финансово жизнеспособным с точки зрения инвесторов. Как отмечалось Бюджетным комитетом, показатель рентабельности (с учетом инфляции) в размере 18,4% оказался хорошим результатом по сравнению с последующими концессиями в рамках ЧГП/ЧФИ. В конечном итоге благодаря выкупу акций оператора правительством Шотландии показатель прибыли на капитал стал еще выше.

  Несмотря на политическое сопротивление, большинство пользователей моста (особенно туристы) сочли плату за проезд доступной. Каждое повышение платы за проезд, прежде всего, затрагивало интересы местного населения: хотя первоначально плата за проезд по мосту была ниже, чем стоимость билета на паром, цена за проезд по мосту впоследствии повысилась и, как говорят, стала самой высокой в Европе. В результате для защиты интересов местного населения были введены скидки и ограничения роста цены. Несмотря на сопротивление, коэффициент использования моста был исключительно высоким даже до того, как плата была в конечном итоге отменена по политическим причинам.

  
  

  Пример из практики 2: Высокоскоростная магистраль HSL (Нидерланды)

  Общая информация: голландская высокоскоростная магистраль HSLZuid-это стокилометровая высокоскоростная железнодорожная магистраль, связывающая Антверпен в Бельгии с Амстердамом в Нидерландах. Строительство магистрали финансировалось через посредством частно-государственного партнерства, возглавляемого консорциумом Infraspeed BV (в дальнейшем — Консорциум), в который вошли компании Siemens, ВАМ NBM, Fluor Daniel, а также институциональные инвесторы Charterhouse Project Equity Investment и Innisfree.

  
  

  Расходы: общая стоимость строительства высокоскоростной магистрали HSL Zuid оценивается приблизительно в 1,2 млрд. евро. Концессия создана сроком на тридцать лет, в течение пяти из которых продлится стадия строительства. Окончательные договоренности в отношении финансирования проекта HSL были достигнуты в ноябре 2001 года.

  Ожидаемый доход: договор с консорциумом относится к типу DBFM (проектирую — строю — финансирую — обслуживаю) по которому государство перечисляет консорциуму ежегодную плату за эксплуатационную готовность (availability fee) в размере приблизительно 100 млн. долл. США в обмен на использование железной дороги.

  Условием осуществления выплат по контракту в полном размере является поддержание эксплуатационной готовности железной дороги (на 99%). Снижение этого показателя повлечет за собой наложение штрафных санкций со стороны государства. Благодаря привязке уровня вознаграждения к выполнению договора только надлежащее исполнение договорных обязательств позволит компании Infraspeed окупить ранее профинансированные инвестиции и получить хорошую прибыль.

  
  

  Наличие государственной поддержки: правительство Нидерландов оказало поддержку проекту, профинансировав инженерные работы на основании договоров типа DB (разрабатываю-строю), которые не требуют долгосрочного финансирования.

  Стоимость услуг/плата за проезд: риск, связанный со спросом, не переходил от правительства Нидерландов к концессионеру. Доходы от проекта HSL будут основаны на платежах за эксплуатационную готовность, перечисляемых правительством.

  Существование альтернативного маршрута: конкуренцию высокоскоростной железной дороге составят низкобюджетные авиалинии, автотранспорт и существующие (более дешевые) железнодорожные линии.

  Степень подготовки проекта

  Технико-экономическое обоснование: очевидно, что проекту предшествовало составление детальных технико-экономических обоснований. Однако подготовка могла бы быть более тщательной. В период с 1 января по 1 июля 2004 года перерасход бюджета составил 562 млн. евро.

  Проектирование: проблем в отношении проектирования выявлено не было. Риск, связанный с проектированием, приняло на себя правительство Нидерландов.

  Продвижение проекта среди заинтересованных лиц: проект широко рекламировался среди заинтересованных лиц и получил широкую поддержку в Парламенте. Однако имело место сильное сопротивление в тех районах, по которым прошла магистраль.

  Инновационный характер и сложность проекта: проект был сложен с технической точки зрения и основан на передовых железнодорожных технологиях.

  Процесс проведения тендеров и конкуренция: процесс проведения тендеров был хорошо организован, прозрачен и привлек значительный интерес со стороны крупных участников рынка железнодорожной отрасли. Правительство Нидерландов потратило несколько лет на структурирование проекта HSL. Конкурс был объявлен после интенсивных совещаний, в которых приняло участие более 130 компаний. Проведение тендера (на голландском и английском языках) заняло два года.

  В результате применения процедуры Public Sector Comparator выяснилось, что правительство Нидерландов потратит на проект примерно на 5% меньше при проведении тендеров через механизм ЧГП, чем путем традиционных государственных закупок.

  Определение проекта и четкость требований: проект был четко определен и требования были четко обозначены, хотя возникли некоторые осложнения в части взаимодействия между подрядчиками, вызванные тем, что договор на строительство непосредственно объекта (базиса) был отделен от договора на создание железнодорожной инфраструктуры (надстройки).

  Общий контекст проекта: проект был первым ЧГП в железнодорожной отрасли Нидерландов.

  Правовые основы деятельности и система правового регулирования

  В Нидерландах имеются хорошо разработанные правовые основы и устойчивая система правового регулирования.

  Независимого регулирующего органа не существует. Договор регулируется договорными положениями концессионного соглашения.

  Развитость финансового рынка в стране

  Организаторы проекта имели доступ к активным финансовым рынкам через национальные и международные банки, осуществляющие деятельность в Нидерландах, а также имеющие офисы в таких финансовых центрах, как Лондон. Структура сделки включала пакет проектного финансирования в размере 1,1 млрд. евро, предоставленного несколькими банками. Кроме того, Deutche Bank выступал в роли консультанта компании Infraspeed.

  В отношении структуры капитала в данном проекте был задействован широкий спектр финансовых инструментов. Общий пакет привлеченных средств включал синдицированный кредит на сумму 605 млн. евро, субординированный промежуточный кредит на сумму 119 млн. евро, оборотный капитал в размере 15 млн. евро и единовременно погашаемый кредит на 400 млн. евро от European Investment Bank (EIB). Капитал был предоставлен подрядчиками проекта.

  Квалификация участников конкурса

  У Нидерландов имеется небольшой опыт осуществления проектов ЧГП, но многие участники проекта HSL также обладали богатым опытом участия в проектах в Великобритании и других странах. Привлечение иностранных участников способствовало относительно гладкому протеканию проекта.

  Проект привлек потенциальных участников среди известных компаний в железнодорожной и банковской сферах, которые осознавали возложенные на концессионера операционные и системные риски.

  Общий вердикт о финансовой жизнеспособности и приемлемости

  В настоящее время слишком рано судить, окажется ли проект финансово жизнеспособным и доступным, поскольку оказание услуг начнется только с 1 октября 2006 года. Однако проект получил финансирование на основе финансово жизнеспособного бизнес-кейса.

  Финансовая приемлемость: тот факт, что доход концессионера будет складываться из платы за эксплуатационную готовность, получаемую от правительства, создает дополнительную уверенность для концессионера, поскольку кредитный рейтинг правительства Нидерландов достаточно высок. Ожидается, что правительство Нидерландов зарезервирует в бюджете необходимые средства для выполнения своих обязательств по договору.

  Финансовая жизнеспособность: цель предпроектного исследования, предпринятого банками, заключалась в том, чтобы убедиться, что уровень доходов от проекта будет достаточным для покрытия операционных расходов и обслуживания долга. В реальности все будет зависеть от того, насколько хорошо будет осуществляться управление договором со стороны подписавшего его государственного органа (сведение изменений к минимуму), и насколько эффективно концессионер будет оказывать услуги и минимизировать затраты на строительство и эксплуатацию.

  
  

  Пример из практики 3: Проект по строительству автомобильных дорог SCUT (Португалия)

  Общая информация: исторически автодорожные концессии в Португалии были чрезвычайно успешны и могут служить примером для других европейских государств. В конце 1995 года в Португалии использовалось 972 км автодорог. Всего за пять лет эта цифра увеличилась на 53% и составила 1 488 км, из которых 808 км было построено компанией BRISA, самым крупным автодорожным концессионером в Португалии, и 680 км -государством.

  
  

  Расходы: в 1997 году была начата программа строительства 1 500 км автодорог по схеме DBFO. Дорожная программа была названа SCUT и разделена на 16 отдельных проектов (7 дорог SCUT и 9 дорог с взиманием прямой платы), по каждому из которых был объявлен открытый тендер. Суммарная стоимость всех 16 проектов оценивается в 8 млрд. евро.

  Ожидаемый доход: автодороги с теневыми тарифами, известные в Португалии как SCUT, — это дороги, проезд по которым оплачивается не пользователями дорог, а государством, исходя из заранее установленной суммы за проезд каждого автомобиля. Применение теневых тарифов обеспечивает концессионеру высокую степень уверенности в получении дохода.

  Наличие государственной поддержки: высокая степень уверенности в получении дохода, являющаяся результатом использования механизма теневых тарифов за проезд, представляет собой форму снижения кредитного риска благодаря поддержке государства.

  Стоимость услуг/плата за проезд: использование механизма теневых тарифов негативно влияет на финансовую приемлемость проекта для правительства. Автодороги SCUT являются наглядным примером того, как государственные органы могут «перегрузить» бюджет, инициировав слишком большое количество дорог с теневыми тарифами, тем самым, ограничив свои возможности использования будущих налоговых поступлений.

  

  Метод теневых тарифов оказался не по карману для португальского бюджета, после того, как Португалии пришлось выплатить оператору автодорог SCUT приблизительно 650 млн. евро за период с 2004 по 2007 гг.; начиная с 2007 года платежи за дороги SCUT поглотят весь дорожный бюджет IEP.

  В результате, правительство рассматривает возможность превращения теневых тарифов в плату за проезд для преодоления бюджетной напряженности. Вероятнее всего, в Португалии больше не будут строить дороги, плата за проезд по которым взимается в форме теневых тарифов.

  Существование альтернативного маршрута: маршрутов, альтернативных автодорогам SCUT, не существовало. Политика государства заключалась в том, что для сохранения социальной справедливости прямая плата вводилась только на тех дорогах, для которых существовали альтернативные маршруты. Соответственно, механизм теневых тарифов был введен только в концессиях, в которых вариант уплаты тарифов напрямую пользователями не мог бы быть реализован по соображениям социальной справедливости, а не по экономическим причинам.

  Степень подготовленности проекта

  Технико-экономическое обоснование: Несмотря на то, что при подготовке проектов SCUT были составлены детальные технико-экономические обоснования, тем не менее, следовало дополнительно изучить вопрос, чтобы обеспечить правительство необходимыми механизмами выявления проблем в части увеличения нагрузки на бюджет до подписания договоров.

  Проектирование: проблем, связанных с проектированием, выявлено не было.

  Продвижение проекта среди заинтересованных лиц: проекты SCUT широко рекламировался в Португалии и первоначально получили широкую поддержку. Однако, после введения дорог в эксплуатацию и по мере понимания того, что размер выплат из бюджета по теневым тарифам стал непозволительно высоким, начались длительные дебаты между политическими партиями о том, нужно ли переходить на прямую оплату (взимать плату с непосредственных пользователей).

  Инновационный характер и сложность проекта: строительство этих дорог не представляло технической сложности.

  Процесс проведения тендеров и конкуренция: по программе SCUT каждая концессия создавалась на основе тендера, предложения которого подвергались широкому общественному обсуждению. За этим последовали переговоры между участниками конкурса и принимающим решение государственным органом, в данном случае Institute das Estradas Portugal (IEP), который в конечном итоге отобрал двух участников, чтобы представить «лучшее и окончательное» предложение (best and final offer).

  Определение проекта и четкость требований: несколько автодорог SCUT были построены в рекордные сроки и успешно эксплуатируются, что говорит о том, что проекты были тщательно определены, четко установлены требования.

  Общий контекст проекта: Проекты строительства автодорог SCUT вошли в число первых проектов ЧГП, начатых в Португалии.

  Правовые основы деятельности и система правового регулирования

  В Португалии имеются хорошо разработанные правовые основы и устойчивая система правового регулирования. Контракт регулируется положениями концессионного соглашения.

  Развитость финансового рынка в стране

  Организаторы проекта имели доступ к активным финансовым рынкам через национальные и международные банки, осуществляющие деятельность в Португалии и Испании, а также имеющие офисы в таких финансовых центрах, как Лондон.

  Консорциум LusoScut, включающий главным образом португальских и испанских подрядчиков и поставщиков капитала, выиграл договор DBFO и собрал 1,2 млрд. евро на строительство 165-км магистрали, известной под названием SCUT IP5, — самой протяженной в истории автодороги с теневыми тарифами.

  Часть финансирования — заем на 470 млн. евро — была предоставлена EIB. Остальные участники — Banco Espirito Santo, BCP Investimento, Abbey National и Bank of Ireland.

  Квалификация участников конкурса

  Когда было объявлено о начале проведения проектов SCUT, на португальском рынке нашлось несколько португальских и международных компаний, готовых участвовать в конкурсе на строительство дорог, хотя опыт проведения проектов в форме ЧГП в Португалии был небогатый. Помимо этого, оживление на рынке обеспечивалось участием испанских подрядчиков, имеющих многолетний опыт управления концессиями в Испании.

  Общий вердикт о финансовой жизнеспособности и приемлемости

  Финансовая приемлемость: хотя программа SCUT явилась примером успешного способа сооружения автодорог в рекордные сроки, он оказался слишком дорогостоящим для правительства Португалии. Отсутствие у правительства механизмов предотвращения «перегрузки» бюджета будущих периодов явилось существенным недостатком программы. Эта ситуация послужила уроком для других стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития, вынашивающих честолюбивые планы создания автодорожных концессий.

  Финансовая жизнеспособность: для концессии с участием предприятий частного сектора проекты SCUT оказались финансово привлекательными. Уверенность бизнеса в получении дохода (благодаря использованию механизма теневых тарифов за проезд) позволила легко привлечь финансирование.

  
  

  Пример из практики 4: Автомагистраль М5 (Венгрия)

  Общая информация: автомагистраль М5, пролегающая к югу от Будапешта до границы Венгрии, является частью главного международного торгового коридора, соединяющего Западную Европу с Балканами и регионом Черного моря. Магистраль является частью проекта создания Трансевропейской автомобильной дороги Север-Юг (ТАД), поддерживаемого Европейской Экономической Комиссией ООН (ООН-ЕЭК), и входит в Паневропейский транспортный коридор № 4 (Берлин — Прага — Братислава — Будапешт -Салоники — Стамбул).

  В 1992 году был объявлен международный тендер на финансирование, строительство и эксплуатацию магистрали. В феврале 1994 г. тендер выиграл франко-австро-венгерский консорциум, возглавляемый компаниями Bouygues и Bau Holdings. Для финансирования 1 этапа концессии, основными акционерами которой стали компании Bouygues и Bau Holdings, была специально создана компания, ставшая известной под названием Alfold Koncesszios Autopalya (AKA).

  Структура ЧГП по созданию платной автомагистрали М5 выглядела следующим образом:

  
  

  Согласно концессионному соглашению, концессионер должен вернуть магистраль государству через 35 лет в хорошем рабочем состоянии. Кроме того, в соглашении определены размер первоначальной оплаты, структура тарифов, а также схема повышения тарифа.

  Расходы: расходы на 1 этапе составили 370 млн. экю (70 800 млн. венгерских форинтов) и имели следующую структуру: расходы на строительство — 68,3%, расходы компании-концессионера- 12,7%, капитализированные проценты — 19%. Проект М5 был одним из крупнейших в Венгрии на момент вывода его на рынок.

  С учетом того, что заемное финансирование было предоставлено в размере 303 млн. экю сроком на 14 лет, можно сказать, что долговые обязательства по проекту М5 по объему и сроку превышали аналогичные показатели других проектов в сфере инфраструктуры, когда-либо осуществлявшихся в Венгрии.

  Ожидаемый доход: проект оказался недостаточно доходным для обеспечения выполнения требования по обслуживанию долга и был реструктурирован. Указанные сложности возникли по причине того, что прогнозы по объему дорожного движения оказались слишком оптимистичными.

  Наличие государственной поддержки: правительство Венгрии приняло меры по компенсации снижения уровня доходов в форме предоставления субординированного займа оператору АКА на первые шесть с половиной лет эксплуатации (на случай, если фактические доходы компании АКА окажутся ниже, чем прогнозы в рамках базового сценария). Данный заем помог спасти компанию АКА от дефолта по обязательствам по обслуживанию долга в условиях, когда уровень доходов оказался ниже запланированного.

  Хотя компания АКА и кредиторы несли основную долю коммерческих, операционных и финансовых рисков, расходы государства составили по оценкам одну треть от общей суммы расходов по проекту. Ожидалось, что расходы правительства будут возмещаться посредством схемы распределения прибыли, согласно которой почти треть всех дивидендов, выплачиваемых во время второго периода концессии, должны были поступать в дорожный фонд.

  Стоимость услуг/плата за проезд: стоимость проезда по автомагистрали М5 в размере 5,00 венгерских форинтов за километр для легковых автомобилей и 20 форинтов за километр для грузовиков (цены 1993 года) оказалась слишком высокой по венгерским стандартам и не отвечала покупательной способности среднего жителя Венгрии.

  Существование альтернативного маршрута: по причине высокой стоимости проезда по магистрали многие местные жители предпочитали пользоваться более длинными альтернативными маршрутами. Жители районов, прилегающих к автодороге № 50, параллельной М5, жаловались на нанесение ущерба окружающей среде и возникновение угрозы безопасности в связи с увеличением количества транспорта, объезжающего основную автомагистраль.

  После профилактической рекламной компании, предпринятой компанией АКА, и правительственных мер по снижению интенсивности движения на альтернативных дорогах, необходимость в компенсации снижения уровня доходов существенно уменьшилась.

  
  

  Степень подготовленности проекта

  Технико-экономическое обоснование: ни один из проведенных расчетов не дал точный прогноз объема дорожного движения.

  Продвижение проекта среди заинтересованных лиц: несмотря на наличие оппозиции, выступающей против введения платы за проезд по автомагистрали М5 (некоторые пользователи обращались в суд с исками против АКА в отношении размера платы за проезд, но суды отклоняли подобные иски), проект был признан в целом необходимым, поскольку магистраль вошла в состав трансевропейской транспортной сети.

  Инновационный характер и сложность проекта: данный проект не носил инновационного характера и не представлял особых технических сложностей.

  Процесс проведения тендеров и конкуренция: этот процесс был прозрачен, но в некоторых кругах наблюдалось недовольство введением предварительных требований к участникам и внесением изменений в условия тендера по ходу его проведения. Высказывалось мнение, что эти факторы ограничивали реальную конкуренцию.

  Кроме того, проведение тендера было отложено из-за возникновения сомнений в финансовой жизнеспособности проекта, выявленных в ходе независимого расчета объема дорожного движения, проведенного по требованию банков. В конечном итоге, после решения правительства о предоставлении субсидии на покрытие операционных расходов и выделении ее гарантированного лимита из средств Дорожного фонда, а также уточнения финансовых и правовых аспектов, в декабре 1995 года были достигнуты окончательные договоренности в отношении финансирования проекта (документы о предварительных условиях были подписаны в апреле 1995 года). Строительство началось в мае 1996 года.

  Общий контекст проекта: рассматриваемый проект был второй концессией, созданной в Венгрии после неудачи концессии М1/М15, которую пришлось передать в собственность государства для предотвращения финансового краха. В ходе осуществления проекта М5 правительство Венгрии постаралось не повторять ошибок, допущенных в проекте М1/М15, и предоставило гарантию компенсации снижения уровня доходов для улучшения финансовой жизнеспособности проекта.

  Правовые основы деятельности и система правого регулирования

  К началу проекта М5 в Венгрии имелось детально разработанное концессионное законодательство, но относительно короткая история регулирования концессионных соглашений и разрешения споров по концессиям с участием банков, предоставляющих долгосрочное финансирование. По этой причине правовые основы и система правового регулирования оказались относительно неразвитыми.

  Развитость финансового рынка в стране

  Ввиду неразвитости рынков капитала в посткоммунистический период участие Европейского Банка Реконструкции и Развития явилось решающим фактором для привлечения коммерческих банков, таких как Commerzbank и ING.

  Квалификация участников конкурса

  Строительство 1 этапа проекта проводилось по графику и в рамках бюджета, но, как описывалось ранее, в ходе проекта возникли финансовые сложности, вызванные чрезмерно оптимистичными прогнозами объема дорожного движения.

  Общий вердикт о финансовой жизнеспособности и приемлемости

  Автомагистраль М5 была финансово недоступной для большинства пользователей в стране, и проект М5 оказался финансово нежизнеспособным (если бы не поддержка правительства в форме займа, компенсирующего снижение уровня доходов).

  В 2004 году государство приняло решение о выкупе 40% акций АКА с тем, чтобы включить автомагистраль М5 в сеть национальных автодорог. Согласно условиям договора плата за проезд была отменена, и государство стало выплачивать дополнительную компенсацию в размере 56,7 млн. евро в год за эксплуатационную готовность автомагистрали. Ожидается, что государство также будет частично компенсировать убытки автомагистрали в связи с отменой платы за проезд.

  
  

  Пример из практики 5: Железнодорожная магистраль Channel Tunnel Rail Link (Великобритания)

  Общая информация: железнодорожная магистраль CTRL — это 108-километровая двухколейная высокоскоростная пассажирско-грузовая железнодорожная линия между вокзалом Сент-Панкрас в Лондоне и туннелем под Ла-Маншем. Пропускная способность линии CTRL составит 40-45 млн. пассажиров в год, проезд от Лондона до Парижа будет занимать чуть более двух часов.

  Проект принадлежит к числу 14 проектов трансевропейской сети, является важным звеном железнодорожного сообщения Париж — Брюссель — Кельн -Амстердам — Лондон и призван обеспечить необходимую пропускную способность для развития железнодорожных перевозок между Великобританией и континентом.

  Тендер был объявлен в 1993 году, победителем стал железнодорожный консорциум London and Continental Railways (LCR). Проект подразумевает строительство и эксплуатацию железнодорожной линии, а также передачу консорциуму LCR двух государственных компании, а именно, компании European Passenger Services Ltd (EPSL), которая совместно с SNCB и SNCF управляет пассажирскими перевозками в туннеле под Ла-Маншем, а также компании Union Railways Ltd (URL), в чьи задачи входило начать проект.

  
  

  Расходы: согласно оценкам, строительство железнодорожной линии займет 9 лет и обойдется в 6,00 млрд. ф. ст. Участок 1 был построен и введен в действие в срок и с соблюдением бюджета; участок 2 близок к завершению.

  Ожидаемый доход: основным источником дохода для покрытия данных инвестиций являются доходы компании Eurostar Великобритания. Прогноз объема доходов был чрезвычайно оптимистичным. Количество пассажиров, пользующихся высокоскоростным поездом между Лондоном и Парижем, а также между Лондоном и Брюсселем, вдвое меньше прогнозного показателя, принятого на стадии планирования.

  
  

  Наличие государственной поддержки: снижение уровня доходов означало, что компания LCR не в состоянии привлечь финансирование для проекта. В результате 2 июня 1998 года правительство согласилось предоставить гарантии долга компании LCR на сумму 3,75 млрд. ф.ст., включая максимум 2,65 млрд. ф. ст. на 1 этапе и 1,1 млрд. ф.ст. на 2 этапе.

  Стоимость услуг/плата за проезд: конкурентами компании Eurostar являются низкобюджетные авиалинии, составляющие конкуренцию по цене и предлагающие более широкий спектр направлений, а также, в меньшей степени, паромы, курсирующие через пролив Ла-Манш. Наличие этих конкурентов ограничило возможность компании Eurostar повысить стоимость билетов.

  Степень подготовленности проекта

  Технико-экономическое обоснование: было проведено несколько технических исследований, которые показали, что рост железнодорожной сети на юге Англии будет ограничен, если не будут проложены новые железнодорожные пути через графство Кент. Было рассмотрено пять возможных маршрутов, но технические консультанты (компания Ove Amp & Partners) обнаружили недостатки в каждом из пяти возможных маршрутов, и в марте 1990 года был разработан альтернативный маршрут железнодорожной магистрали, обладающий рядом технических преимуществ по сравнению с другими маршрутами.

  Проектирование: риски, связанные с проектированием, были распределены между компанией LCR и правительством.

  Продвижение проекта среди заинтересованных лиц: правительство провело изучение общественного мнения, прежде чем принять законодательные акты о предоставлении консорциуму разрешения на строительство и иных полномочий, необходимых для сооружения объекта. Предприятия частного сектора также принимали активное участие в разработке подходящего маршрута магистрали CTRL.

  Инновационный характер и сложность проекта: проект строительства железнодорожной магистрали CTRL является одним из самых сложных и инновационных в истории инженерной отрасли Великобритании.

  Процесс проведения тендеров и конкуренция: процесс проведения тендеров был прозрачен и отвечал международной практике в данной области. В декабре 1998 года British Rail пригласила шесть частных инженерных консорциумов и транспортных компаний представить предложения на проектирование и строительство железнодорожной линии. Была выбрана компания LCR.

  Определение проекта и четкость требований: проект не был четко определен. Первоначально предполагалось, что концессионер будет проектировать, строить, финансировать и являться оператором (механизм DBFO) в течение 99 лет. Однако в ходе разработки проекта схема была изменена на DBF (проектирую-строю-финансирую).

  Также рассматривалась возможность продажи проекта британской компании Network Rail, являющейся владельцем железнодорожной инфраструктуры.

  Общий контекст проекта: проект CTRL был одним из первых проектов ЧГП в Великобритании на момент заключения первой сделки. Однако к моменту реструктуризации началась реализация нескольких других проектов ЧГП, из которых были извлечены уроки при проведении реструктуризации.

  Правовые основы деятельности и система правого регулирования

  В Англии имеются хорошо разработанные правовые основы и устойчивая система правового регулирования. С точки зрения правового регулирования проект CTRL все еще подпадает под контроль независимого органа, регулирующего железнодорожные перевозки в Великобритании.

  Развитость финансового рынка в стране

  Рынок капитала Великобритании хорошо развит и предоставляет возможности использования самых инновационных финансовых схем. Первоначально проект финансировался за счет капитала учредителей, правительственных грантов, доходов компании Eurostar от железнодорожных перевозок, девелоперских прав на землю на вокзале Кинг-Кросс, а также кредитов, полученных от банков и других финансовых институтов. После проведения реструктуризации в 1998 году значительная доля финансирования стала поступать от облигаций, обеспеченных гарантиями правительства.

  Квалификация участников конкурса

  Несмотря на то, что рынок Великобритании доступен для самых опытных потенциальных подрядчиков и финансовых институтов Европы, финансовые прогнозы, взятые за основу при расчете первоначального объема финансирования, были крайне неадекватны. Влияние конкуренции со стороны авиалиний и паромов было в сильной степени недооценено. В результате правительству пришлось вмешаться, чтобы спасти проект.

  Общий вердикт о финансовой жизнеспособности и приемлемости

  В настоящее время слишком рано судить, окажется ли проект финансово жизнеспособным и доступным, поскольку оказание услуг начнется только в 2007 году.

  Финансовая приемлемость: финансовая приемлемость не должна представлять сложностей. Доход концессионера будет складываться из доходов компании Eurostar. Пользователи уже знакомы с тарифами компании Eurostar, которые являются чрезвычайно конкурентными в результате давления со стороны низкобюджетных авиалиний и паромного сообщения через пролив.

  Финансовая жизнеспособность: финансовая реструктуризация, проведенная банками в 1998 году, основанная на пересмотренных (более реалистичных) оценках степени доходности и предоставленных правительством гарантиях долга, способствует повышению финансовой жизнеспособности проекта, поскольку придает дополнительную уверенность кредиторам и снижает стоимость заемных средств.

  В конечном итоге результат будет зависеть от того, насколько успешно компания LCR будет осуществлять управление договором, подразумевая эффективность предоставления услуг и снижение расходов на строительство и эксплуатацию.

  
  

Примечания

¹Баллы выставлялись по шкале от 0 до 10, где 10 — наиболее высокая оценка, а 0 — наименее удовлетворительная.

⁵ Standard and Poor’s: Traffic Forecasting Risk Update, August 2005 (Стэндарт-энд-Пур: Бюллетень риска прогнозирования трафика, август 2005 г.), Review of Large Public Procurement on the UK, Mott MacDonald, July 2002 (Обзор крупных государственных закупок в Великобритании. Мотт МакДоналд, июль 2002 г.).

³В настоящее время Европейская Комиссия решает вопрос о том, можно ли было бы улучшить левередж по грантам, предоставленным по её проекту TENs, если бы была возможность предоставлять их в течение срока эксплуатации в дополнение к платежам за эксплуатационную готовность.

⁷ В.Flyvbjerg, С.denting, A.Ronnest. London: UK Department for Transport, 2004. (Б.Фливберг, К.Глентинг, A.Ronnest. Как преодолевать чрезмерный оптимизм в транспортном планировании, Лондон: Министерство транспорта Великобритании, 2004).